Новая страница 1

На правах рукописи

УДК 340.130

Кваша Ольга Владимировна

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙВЛАСТИ

И ПРАКТИКА ИХ РЕАЛИЗАЦИИ:

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ

Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Нижний Новгород - 2004

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ Карташов Владимир Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Бабаев Владимир Константинович; кандидат юридических наук, доцент Макарейко Николай Владимирович

Ведущая организация: Нижегородский государственный

университет им. Н.И. Лобачевского

Защита состоится «_Э_» февраля 2005 года в 9 часов на заседании диссертационного совета Д-203.009.01 при Нижегородской академии МВД России. Адрес: 603600, г. Нижний Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, д. 3. Зал ученого совета.

С диссертацией можно познакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.

Автореферат разослан «Jlj » декабря 2004 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент <-. JtU/t^*/ Миловидова М.А.

3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследовании. Процесс преобразования Российского государства находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера, повышении внимания к праву и законности, к правотворческой деятельности и результативности принимаемых нормативных актов. Проблема совершенствования практики правотворчества обостряется, когда в обществе происходит изменение большинства институциональных и нормативных образцов, меняются цели, ценности, существовавшие средства реализации социальных потребностей, устанавливаются новые правила правового взаимодействия. Правотворческая деятельность государства не изолирована от социальных процессов, которые, так или иначе, влияют на формирование правовых норм. В практике правотворчества должна обеспечиваться внутренняя согласованность действующих законов и иных нормативных актов, составляющих систему правовой регламентации общественных отношений.

Действие нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов, поручений высших органов государственной власти настоятельно требует совершенствования нормотворческой деятельности, которая должна обеспечить и эффективность практики их реализации.

В области ведомственного нормотворчества все еще сохраняются старые и возникают ряд новых проблем, вызывающих необходимость дополнительного исследования: несоответствие ряда положений актов федеральных органов исполнительной власти требованиям законности; включение норм, ставящих субъектов отношений в неравные условия; «чрезмерность» нормотворчества; дублирование или противоречивость содержащихся в них норм; их декларативность или абстрактность; нарушение правил юридической тех-

Актуальность темы определяет то, что в практике реализации происходит апробирование правовых норм, включенных в систему законодательства и имеющих статус вторичного регулятивного элемента в праве. Практика реализации нормативных актов федеральных органов исполнительной власти отражает жизнеспособность не только принимаемых ими нормативных актов, но и законов, в обеспечение реализации которых они приняты. Опыт реализации норм сигнализирует о необходимости правотворческого вмешательства, корректирует правовое регулирование.

В условиях проведения административной реформы требуется выяснение новых подходов к рационализации существующего массива нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, поиск перспектив развития ведомственного нормотворчества, а также внесение коррективов в основополагающие нормативные документы, регламентирующие правотворческую практику.

Повышение эффективности законодательства находится в прямой зависимости от комплексного исследования факторов, обусловливающих правотворчество и правореализацию. При этом выявляются как факторы, порождающие потребность правовой регламентации, так и факторы, определяющие форму и содержание нормативного акта, и, что не менее важно, факторы, обусловливающие действенность создаваемых норм. Следует отметить, что глубокого научного изучения данной проблемы в аспекте взаимосвязи ведомственного нормотворчества и реализации до сих пор не проводилось.

Степень разработанности проблемы. Проблема теоретического осмысления правотворческой и правореализующей деятельности, как взаимосвязанных правовых явлений, постоянно находится в центре внимания науки. Тема качества нормативных актов, совершенствования процесса их создания рассматривалась в работах В.М. Горшенева, Д.А. Керимова, Н.И. Козюбры, В.В. Копейчикова, А.В. Мицкевича, В.И. Никитинского, А.С. Пиголкина,

Ю.А. ТихЬииройа/й'.А'Д.-Толстика, И.С. Самощенко. Значительный вклад в разработку пробл^}»а|амртворчества внесли С.С. Алексеев, Л.И. Антонова,

В.К. Бабаев, В.М. Баранов, С.Н. Братусь, СВ. Поленина, В.А. Туманов, P.O. Халфина, Л.С. Явич и другие. Проблемы ведомственного нормотворчества исследовались в трудах Р.Ф. Васильева, Б.В. Дрейшева, А.В. Лобашова, А.Ф. Ноздрачева и других.

Практике реализации (применения и т. п.) уделяли большое внимание такие представители общей теории права, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, Э.Б. Атаманова, С.Н. Братусь, А.Б. Венгеров, СИ. Василенко, Н.В. Во-пленко, И.А. Галаган, Б.В. Герлох, Ф.А. Григорьев, Ю.И. Гревцов, И.Я. Дю-рягин, Л.Н. Завадская, В.Н. Карташов, В.В. Лазарев, В.И. Леушин, А.В.Малько, Я.С Михаляк, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, М.Ф. Орзих, П.М. Рабинович, Ю.С. Решстов, В.Н. Синюков, Ю.Г. Ткаченко, А.Ф. Чердан-цев, А.Д. Черкасов, В.А. Юсупов, Л.С. Явич и другие.

Обстоятельно исследовали данную проблему и представители отраслевых юридических наук: В.Д. Арсеньев, ЯМ. Брайнин, П.Ф. Пашкевич, О.В. Иванов, К.И. Комиссаров, А.Н. Корнеев, Ю.Х. Калмыков, А.В. Наумов и другие.

Вместе с тем, несмотря на многообразие научного материала, практика реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти не получила достаточного освещения в юридической литературе, комплексно не рассматривалась. Динамичные процессы общественного развития, проводимые экономическая, политическая, судебная и административная реформы ставят перед учеными-юристами ряд новых проблем, выявляют объективные потребности поиска новых способов и средств их разрешения. Таким образом, недостаточная степень разработанности темы, потребность комплексного анализа в системной связи нормотворческой и пра-вореализующей деятельности органов исполнительной власти, необходимость переосмысления многих положений позволили избрать ее в качестве диссертационного исследования.

Объект исследования - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в правовом регулировании общественных отношений.

Предмет исследования составляют сущность и роль нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе формально-юридических источников права, а также практика их реализации.

Цель диссертационного исследования заключается в выявлении юридической природы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в осмыслении структуры, содержания и формы, их исполнения, соблюдения и применения.

Для достижения поставленной цели в ходе исследования были определены следующие задачи:

- исследовать нормотворчество федеральных органов исполнительной
власти как особую разновидность правотворческой практики;

- сформулировать определение понятия нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти;

- дать видовую характеристику нормативным правовым актам феде
ральных органов исполнительной власти;

- определить место нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти в системе источников российского права;

- выявить сущность практики реализации нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти;

- проанализировать структуру практики реализации нормативных пра
вовых актов федеральных органов исполнительной власти;

- рассмотреть типы практики реализации нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти;

- исследовать понятие, содержание и формы практики применения
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

- изучить факторы, влияющие на эффективность реализации право
применительных актов как показателя результативности правореализующей
деятельности.

Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практи-

кой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный, структурно-функциональный и метод моделирования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских правоведов в области теории государства и права, а также отраслевых юридических наук. В процессе работы изучен значительный объем юридической литературы, затрагивающей проблемы нормотворчества, реализации права, использовались положения и выводы теории управления, социологии, философии.

Нормативную правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, аналитические материалы, статистические данные.

Научная новизна исследовании состоит в том, что на основе системного исследования выявлена юридическая природа нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определено их место в системе источников российского права, изучена практика реализации с момента создания нормы органом исполнительной власти до фактическо1 о воплощения ее в правовую действительность.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Правотворчество как разновидность юридической практики является формой осуществления управленческой функции государства, деятельностью, основанной на оценке правовых потребностей, по формированию (установлению, изменению, отмене) правовых норм уполномоченными органами. Нормотворчество федеральных органов исполнительной власти характеризуется тем, что осуществляется на строго компетенционной основе, носит исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, обеспечивает по-

требность в правовом регулировании определенных отношений (реализацию актов большей юридической силы и т. п.), обладает собственной структурой и элементным составом.

2. Повышение роли и объема законодательной регламентации общест
венных отношений ни в коей мере не следует рассматривать как отказ от ве
домственного нормотворчества. Это не решение проблемы, а подмена ее дру
гой. Закон, превращенный в инструкцию, остается законом только по форме,
но перестает им быть по содержанию. Поэтому решение ключевой проблемы
соотношения закона и подзаконного акта следует искать не в отказе от ве
домственного нормотворчества как такового (оно объективно необходимо), а
в последовательном обеспечении законности нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти.

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
власти, относимые к среднему уровню администрирования, играют роль вто
ричного регулятора общественных отношений, служат средством реализа
ции, прежде всего, законов, носят предметно-специализированный характер с
присущими им свойствами оперативной распорядительности и тематической
направленности. Повышение результативности управленческой деятельности
непосредственно зависит от наличия качественно обновленной по форме и
содержанию системы нормативных актов.

4. Практику реализации нормативных правовых актов федеральных ор
ганов исполнительной власти следует рассматривать как единство динамич
ного процесса, представляющего деятельность по индивидуализации управ
ленческих предписаний, и статического элемента в виде правового опыта,
формируемого поэтапно - от текущей к итоговой и далее к обобщенной фор
ме. Эта практика предопределяется особой природой органов, принимающих
данные акты, что проявляется в управленческой ее природе.

5. Содержание практики реализации нормативных правовых актов фе
деральных органов исполнительной власти представляет собой совокупность
основных частей, элементов и взаимосвязей между ними, которые имеют оп-

ределенное строение, расположение, обеспечивающее их единство, целостность, взаимную зависимость, сохранение объективно необходимых свойств, функций в процессе претворения в жизнь правовых предписаний при воздействии разнообразных факторов реальной действительности. К элементам содержания относятся ее объекты, субъекты и другие участники, действующие в рамках правоотношений, которые в силу своей нормативной заданности, персонифицированности в каждой социально-правовой ситуации определяют индивидуализированные полномочия и обязанности, конкретную направленность юридических действий субъектов и участников практики.

6. Типология практики реализации нормативных правовых актов феде
ральных органов исполнительной власти возможна по различным критериям:
способам воздействия норм права на поведение людей (их коллективов и ор
ганизаций), характеру связей и отраслевой принадлежности, субъектам, спе
цифике их действий и операций, степени осознания интересов участниками.

7. Правоприменительная практика реализации нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти, как разновидность прак
тики реализации, характеризуется наличием субъекта, наделенного властны
ми полномочиями, что определяется компетенцией того или иного органа, и
особенностью обстоятельств, когда для возникновения (развития, прекраще
ния, охраны) правовых отношений необходимо принять персонально-
определенное, индивидуально-конкретное, властное (обязательное) решение
на основе нормативных правовых актов федеральных органов исполнитель
ной власти.

8. Стадиями правоприменительной практики являются: а) определение
подведомственности с учетом компетенции органа; б) принятие к рассмотре
нию конкретных обстоятельств, включая осознание необходимости принятия
решения, определения целей; в) рассмотрение дела (включает предваритель
ную подготовку и непосредственное разбирательство, сопоставление факти
ческих обстоятельств с юридическими, т.е. с нормативной основой, и соот
ношение применяемых актов с актами более высокого уровня); г) принятие

(формирование) решения (включает квалификацию, формулирование индивидуальных конкретных предписаний, оформление правоприменительного акта, если предусмотрено, то согласование, утверждение); д) доведение решения до сведения участника; е) обеспечение реализации решения (исполнение или контроль за исполнением в случае необходимости). При этом сопоставление фактических и юридических оснований осуществляется на нескольких стадиях процесса, включая стадию вынесения решения.

9. Реализация правоприменительного акта является частью правоприменительного процесса, характеризующей действенность правовой нормы федерального органа исполнительной власти. Являясь показателем эффективности и качества нормативного предписания, она одновременно выступает как источник выявления путей развития и совершенствования ведомственного нормогворчества.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что анализ особенностей нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти как вида юридической практики позволяет по-новому взглянуть на природу этих правовых явлений, учесть их взаимосвязи и взаимовлияние. Уточнение сущности нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и содержания правореализующей практики дает возможность прогнозировать их эффективность. Полученные выводы и предложения дополняют и развивают многие разделы теории права и государства, конституционного, муниципального, административного права и других отраслевых юридических наук.

Практическая значимость заключается в том, что сформулированные в диссертции положения могут быть использованы в деятельности органов исполнительной власти, в частности, при подготовке и принятии ими нормативных правовых актов и в правореализующей (правоприменительной и т. п.) практике.

Дидактическое значение проведенной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебных и

методических пособий, проведении занятий по курсам общей теории права и государства, отраслевым, прикладным юридическим наукам, при написании студентами рефератов, курсовых и дипломных работ.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования нашли отражение:

- в 7 публикациях автора;

- в докладах на ежегодных научных конференциях аспирантов и моло
дых ученых Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова
(2000-2004 гг.), на научно-практической конференции «Система экономиче
ских отношений всемирного хозяйства на рубеже XXI века: тенденции раз
вития» (Ярославль, 1998 г.); Всероссийской научно-практической конферен
ции «Теория и практика развития малого предпринимательства в России и
пути его совершенствования» (Екатеринбург, 1999 г.); Международной науч
но-практической конференции «Проблемы развития предприятий, экономи
ка, организация, менеджмент» (Самара, 2001 г.); 2-й Всероссийской научно-
практической конференции международного Союза юристов и Союза юри
стов России «Актуальные проблемы российского права на рубеже XX-XXI
веков» (Пенза, 2003 г.); Всероссийской научно-практической конференции
«Антикризисная экономическая политика в России» (Пятигорск, 2004 г.);

Основные результаты научных исследований автора апробированы в учебный процесс юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, Международного университета бизнеса и новых технологий, Ярославского филиала Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, а также в практическую деятельность отдельных органов исполнительной власти.

Материалы диссертации неоднократно обсуждались и были одобрены на заседании кафедры теории и истории государства и нрава Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова.

Структура диссертации определена с учетом характера и специфики избранной темы, а также степени научной разработанности затрагиваемых в

ней проблем. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность, степень разработанности избранной темы, определяются цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, формулируются положения, вносимые на защиту, раскрывается их научная новизна и практическая значимость, показываются формы апробации результатов научного поиска.

Первая глава «Природа нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» содержит три параграфа. В ней рассматривается сущность нормативных правовых актов (НПЛ) федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), дается их видовая характеристика и определяется место, занимаемое ими в системе источников права.

В первом параграфе «Нормотворчество федеральных органов исполнительной власти как разновидность правотворческой практики» проводится анализ имеющихся в юридической науке подходов к определению понятия юридической практики, который свидетельствует об отсутствии единого мнения в отношении содержания практики, несмотря па то, что правотворчество большинство авторов относят к разновидности юридической практики.

Анализируя имеющиеся в правовой литературе мнения по поводу понятия «ведомственное нормотворчество» как вида юридической деятельности, диссертант отмечает, что оно является заключительным этапом правооб-разования и составляет неотъемлемую часть механизма правового регулирования.

Правовыми основаниями правотворческой деятельности ФОИВ является система нормативных правовых актов, наделяющая министерства и другие ведомства правом издавать НПA. Правовые основы способствуют упоря-

дочению процесса нормотворчества, обеспечивая единство, системность, взаимосвязь, и оптимальное соотношение законов и соответствующих подзаконных нормативных правовых актов. Автор отмечает, что одной из причин гипертрофированного объема НГ1А ФОИВ, а зачастую прямого отступления от положений законов явилось доминирование в юридической литературе узкого подхода к пониманию системы законодательства. Вместе с тем, включение в вертикальную структуру системы законодательства не только законов, но и подзаконных актов дает возможность обеспечить и гарантировать основное интегративное свойство системы - внутреннюю согласованность, гармоничность, динамичность, упорядоченность и непротиворечивость развития и функционирования всех ее элементов. НПА ФОИВ, являясь звеном общей системы законодательства, одновременно могут обладать собственной структурой, элементным составом. Будучи включенными в единое комплексное образование, они подчиняются общим закономерностям системного развития и функционирования.

Анализируя нормотворческую деятельность ФОИВ, диссертант акцентирует внимание на ее особенностях, детерминированных прежде всего тем положением, которое занимает соответствующее министерство (ведомство н т. п.) в системе органов государства. Этим положением определяются пределы возможного правового воздействия и требования, предъявляемые к НПА по кругу решаемых вопросов. Особенности нормотворчества также предопределяются иерархической структурой законодательства, которая является отражением, в первую очередь, иерархии самих государственных органов и их правотворческой компетенции.

Создаваемые в процессе правотворческой деятельности НПА ФОИВ являются актами специальной, а не общей компетенции. Соответственно, распространяют свое действие либо на подчиненные объекты (при отраслевой форме управления), либо выходят за пределы действия собственной отрасли управления (при внеотраслевой сфере управления).

В заключение данного параграфа автор дает определение понятия «ведомственное нормотворчество». Это форма осуществления управленческой функции государства, деятельность ФОИВ, предполагающая, формирование (установление, изменение или отмену) правовых норм уполномоченным органом на основе оценки правовых и иных объективно необходимых экономических, социальных и иных потребностей.

Автор выделяет также атрибутивно присущие этому институту черты: а) деятельность по созданию нормативных актов носит исполнительно-распорядительный, подзаконный характер; б) осуществляется строго на делегированной и компетенционной основе; в) обладает собственной структурой и элементным составом; г) обеспечивает потребности в правовом peгулирoвании.

Во втором параграфе «Понятие и виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» проводится анализ существующих в правовой науке подходов относительно юридической природы НПА ФОИВ, как значимого элемента в системной реализации законов. Соглашаясь с Л.В. Лобашовым и иными авторами в том, что природу НПА ФОИВ определяет сфера сущностных качественных различий, диссертант рассматривает ее с учетом системных изменений, происходящих в рамках проводимой административной реформы.

По своей природе НПА ФОИВ являются сугубо управленческими, пра-вообеспечительными или правоисполнительными актами. С учетом целей и задач исполнительной власти диссертант выделяет три уровня государственной организации управления. Институциональный уровень (высший) определяет политику и главные задачи ее осуществления. К нему относится орган общей компетенции - Правительство РФ, исполняющее волю суверенной власти. Средний уровень функционального администрирования предполагает разделение на различные организационно-управленческие компоненты, сферы деятельности. Относящиеся к этому уровню министерства и другие ведомства РФ осуществляют исполнительно-распорядительные действия по

определенным направлениям. Третий уровень предполагает сферу непосредственного удовлетворения социальных потребностей в услугах государства, превращаемых в конкретные результаты. В сфере деятельности второго уровня актуализируется проблема соотношения нормотворчества и реализации нормы. Наличие актов непрямого действия, требующих дополнительной регламентации в определенной сфере, делегирование прав, некоторая пассивность законодателя и другие факторы являются вполне объективными основаниями нормотворчества как средства реализации законов.

Диссертант выделяет ведущие признаки НПА ФОИВ: 1) это акты органов, обладающих специальной исполнительно-распорядительной компетенцией; 2) они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ; 3) носят предметно-специализированный характер, с присущими им свойствами оперативной распорядительности и тематической направленности в целях обеспечения строгой реализации законов и иных НПА; 4) для них характерна относительная адресованность определенному кругу лиц и организаций; 5) правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления, территории в пределах собственных полномочий соответствующих органов; 6) они неоднородны по форме и содержанию, что предопределено различием в характеристике самих органов, спецификой их компетенции, характером решаемых ими задач; 7) большая часть актов подлежит регистрации в Министерстве юстиции РФ, опубликованию в официальном печатном органе для придания им юридической силы.

Диссертант классифицирует НПА ФОРШ по различным основаниям, сопоставляет их с актами органов, не относящихся к ФОИВ, в том числе с актами исполнительных органов субъектов РФ, глав субъектов, территориальных подразделений ФОИВ.

Отмечая недостаточность и несовершенство правовой основы ведомственного нормотворчества, наличие коллизий в компетенции соответствую-

щих органов, автор обосновывает необходимость осуществления работы по следующим направлениям: определение более четких параметров правотворческой компетенции всех органов государственной власти; нормативное закрепление понятия НПА ФОИВ; установление формальных требований к его содержанию и форме, порядку принятия; специальное выделение мер по осуществлению законности в сфере издания НПА ФОРШ; детальная разработка вопросов взаимодействия каждого вида НПА ФОИВ с вышестоящими актами и актами регионального уровня.

Автор считает, что изменение функций ФОИВ и наделение нормотвор-ческими полномочиями преимущественно министерств должно привести к уточнению нормотворческих полномочий всех иных органов. Необходима сбалансированная система НПА федерального и регионального уровня, позволяющая учитывать региональные особенности и при обеспечении единой политики государства.

Втретьемпараграфе «Место нормативныхправовыхактовфеде-ральныхорганов исполнительной власти в системе подзаконных нормативных правовых актов» диссертант даст характеристику понятию подзаконных НПА как группы актов, связанной с реализацией принципа разделения властей. Подзаконные НПА рассматриваются как разновидность правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом, для его дальнейшей конкретизации и развития. Они выполняют роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляют собственное регулирование по определенным в законах вопросам.

Место НПА ФОИВ в системе подзаконных актов связывается с его положением в иерархии нормативных актов и функциями, которые они выполняют в механизме правового регулирования. Для установления внутрисистемных связей (генетических, иерархических, функциональных) ФОИВ используют различные логико-правовые средства. К ним относятся: конкретизация, дополнение норм большей юридической силы, замещение, установле-

ние исключений и определений с учетом требований реализации иных НПА. Названные возможности должны предопределяться многообразием реальных ситуаций, в которых действуют законы, носящие более консервативный характер, и динамикой социальной, экономической и иных сфер жизнедеятельности.

Необходимым условием действенности НПА ФОИВ является соблюдение принципа законности и «компетентности», сочетание требований необходимости и достаточности при его принятии. Такие требования обычно на практике нe применяются к НПА ФОИВ. Необходимость обусловлена тем, что общественные отношения не урегулированы в той мере, в которой бы это обеспечило практические потребности. При этом отсутствие НПА свидетельствует о невозможности реализации нормы права, установленной вышестоящим нормативным актом. Требование достаточности предполагает обязанность ФОИВ определиться с полнотой нормативного регулирования общественных отношений и в случае отсутствия очевидной необходимости отказаться от дополнительной регламентации.

Сопоставление НПА ФОИВ с иными актами диссертант осуществляет по следующим основаниям: а) происхождение, б) порядок формирования, в) форма выражения, г) сфера действия, д) средства обеспечения, е) способы оценки, ж) темпы развития. Все это в комплексе отражает место НПА ФОИВ в системе подзаконных актов и системе права в целом.

Вторая глава «Практика реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» посвящена исследованию сущности практики реализации НПА ФОИВ. Через элементы, составляющие ее содержание, характеризуются типы практики НПА.

В первом параграфе «Сущность практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» реализация НИЛ ФОИВ рассматривается в контексте общего понятия реализации норм права.

Диссертант анализирует существующие в юридической литературе мнения относительно процесса воплощения права в жизнь, которые охватываются широким спектром понятий: «правовое воздействие», «действие права», «правовое регулирование». Анализ сущности и содержания указанных категорий, их соотношение с «реализацией права», позволяют сделать вывод о том, что реализация представляет собой практическую деятельность различных лиц по осуществлению прав и выполнению обязанностей. Рассмотрение реализации права в органической связи с правовым регулированием свидетельствует о том, что процесс реализации права находится в рамках процесса правового регулирования. Реализация норм предстает в качестве завершающего этапа специфического воздействия, осуществляемого разнообразными правовыми средствами, это динамическая часть правового регулирования, где проявляется непосредственное назначение нормы.

В диссертации рассмотрены имеющиеся в правовой науке взгляды на процесс воплощения нормы права как определенного механизма. Трансформация целей правового регулирования в конкретные результаты завершается на этапе реализации юридических предписаний в ходе активной целенаправленной деятельности субъектов правоотношений, чему способствует существующий правореализационный механизм.

Сопоставление практики нормотворчества ФОИВ с практикой реализации НПА ФОИВ дает основание для характеристики последней как процесса индивидуализации, поскольку реализация правового предписания предполагает воплощение властного веления компетентного органа в реальные общественные отношения, претворение абстрактного нормативного юридического предписания в жизнь.

Диссертант формулирует понятие практики реализации НПА ФОИВ как единство юридической деятельности по осуществлению (воплощению, претворению и т. п.) НПА ФОИВ в реальных общественных отношениях, в совокупности с накопленным правовым опытом (социально-правовой памятью).

К основным чертам, характеризующим практику реализации ППА ФОИВ, автор относит следующие:

- являясь разновидностью юридической практики, имеет характерные
для нее особенности, определяемые прежде всего управленческой природой
органов, принимающих НПА;

- основываясь на практике нормотворчества, предполагает индивидуа
лизацию, конкретизацию и претворение абстрактных предписаний в реаль
ную жизнь и, в свою очередь, является основой для дальнейшего изменения
нормотворчества;

- способствует целенаправленному изменению общественной жизни,
поскольку обеспечивает выявление ситуаций, требующих правового разре
шения, что характеризует ее предметно-конструктивный, социально-преоб
разующий характер;

- образует определенную часть правовой культуры общества и являет
ся средством обеспечения правопорядка;

- играет существенную роль в правовой системе общества, связывая в
единое целое нормативные правовые предписания уполномоченных органов,
правовые идеи и индивидуально-конкретные решения, выполняет интегри
рующую роль;

- представляет собой диалектическое единство динамичной ее стороны
как деятельности по претворению предписаний в жизнь и статического ком
понента, то есть правового опыта, социально-правовой памяти;

- имеет общественную, коллективную природу, поскольку обусловлена
иными типами социальной практики, и сама предполагает взаимодействие
между субъектами и участниками, накопление опыта как совокупного «про
дукта».

Во втором параграфе «Структура практики реализации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» диссертантом рассматриваются элементы структуры практики реализации НПА ФОИВ. Исходя из общепринятого понимания, структура представляет-

ся как единство устойчивых, связанных между собой частей и элементов, которые обеспечивают целостность системы. Практика реализации НПЛ ФОИВ рассматривается как часть практики реализации норм права с учетом тех особенностей, которые определяются местом НПА ФОИВ в системе источников права. Особенностью практики реализации НПА ФОИВ является то, что она порождает индивидуально-определенные юридические последствия на основании предписаний НПА ФОИВ как актов, производных от законов РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, предопределенных последними и призванных обеспечивать их действенность.

Разнообразие правореализующей деятельности обусловлено множеством субъектов, их особенностями, направленностью деятельности, характером принимаемых решений. Основными элементами практики реализации НПА ФОИВ прежде всего являются объекты, субъекты и участники, юридические действия и операции, средства и способы их осуществления, результаты действий и т. д.

Характеризуя такой элемент, как субъекты, автор рассматривает существующие в правовой литературе подходы относительно лиц, именуемых субъектами правореализующей практики, и считает, что к таковым относятся люди, их коллективы, организации. Субъекты являются основными носителями правовых отношений. Выделяется такая категория лиц, как участники, то есть лица, содействующие субъектам в правореализующей практике.

Деятельность субъектов в праве имеет не абстрактную, а определенную направленность разумного волевого акта, что предполагает наличие такого обязательного элемента, как объект, которым являются материальные и нематериальные ценности, предметы и явления, служащие удовлетворению общественных или личных интересов.

Практика реализации НПА ФОИВ - это юридическая деятельность по принятию решения, предполагающая совершение различных операций, которые осуществляются в рамках правового отношения. Оно в силу своей нормативной заданности, персонифицированности в каждой социально-правовой

ситуации определяет индивидуализированные полномочия и обязанности, конкретную направленность юридических действий субъектов и участников практики.

Эффективность реализации правового предписания НПА ФОИВ зависит от разнообразных правовых средств, которые связывают воедино цель и результат практики. Наличие средств определяется прежде всего на уровне закона. Недостаточность средств непосредственно в законе, по мнению диссертанта, может быть восполнена изданием НПА ФОИВ. В то же время, отмечается имеющая место в практике излишняя «засоренность» средствами, что не способствует эффективности реализации норм права.

Автор выделяет средства-деяния, носящие динамический характер и проявляющиеся в реальном поведении субъектов. Они носят активный, энергетический характер и представляют как бы технологию достижения цели. Другая группа средств, представляющая инструментальную часть, ориентирует на приведение их в движение деяниями, поэтому сама имеет статический характер, выступает в качестве моделей, поэтому имеет определенный информационный характер, представляет собой имеющиеся в нормативном акте сведения о субъективных правах, обязанностях, запретах, льготах, наказаниях, поощрениях, находится в сфере должного, рекомендуемого, возможного. Диссертант считает нецелесообразным выделение в отдельный вид средств-документов.

В работе отмечается, что, применяя конкретные средства для достижения определенного результата, субъект может использовать различные сочетания правовых средств. Это будет определять желаемый способ достижения намеченной цели.

Позитивные и стабильные стороны юридической деятельности по реализации НПА ФОИВ одновременно с актами, в развитие которых они приняты, совокупный ее итог формируют опыт как концентрированное и обобщенное выражение этой деятельности. При этом автор, характеризуя формирова-

ние и накопление опыта, выделяет текущую практику, итоговую и обобщенную. Обращено внимание на существование негативного опыта.

Подводя итог рассматриваемому вопросу, автор характеризует структуру практики реализации НПА ФОИВ как совокупность основных частей, элементов и взаимосвязей между ними, которые имеют определенное строение, обеспечивающее их единство и целостность, взаимную зависимость, сохранение объективно необходимых свойств и функций в процессе претворения в жизнь правовых предписаний при воздействии на НПА ФОИВ разнообразных факторов реальной действительности.

Втретьемпараграфе« Типы (виды, подвиды) практикиреализации нормативныхправовыхактовфедеральныхоргановисполнительнойвла-сти» диссертант рассматривает типы практики реализации НПА ФОИВ и возможность их деления на виды.

Типология используется в систематике как высшая категория, объединяющая родственные явления в различных сферах. Выявление типов предполагает выделение определенных свойств, признаков, характерных для соответствующего типа. Огмечая возможность типологии по различным основаниям, автор определяет типы практики реализации НПА ФОИВ исходя прежде всего из способов воздействия норм права на поведение субъектов и участников. НПА ФОИВ, будучи актами второго уровня, издаваемыми ФОИВ в пределах их компетенции в процессе осуществления их функций в целях обеспечения действенности норм первого уровня, развивая, конкретизируя такие нормы, содержат аналогичные по своей природе способы воздействия на поведение субъектов. К таковым относятся запрещающие, управомочи-вающие, обязывающие, поощряющие, рекомендующие и другие способы.

Автор выделяет и анализирует следующие типы практики реализации НПА ФОИВ: а) исполнение, предполагающее активные действия субъекта по осуществлению возложенной на него обязанности предписанием НПЛ ФОИВ; б) использование, предполагающее совершение действий по усмотрению субъекта из предлагаемого НПА ФОИВ спектра возможностей. При

этом НПА не требует обязательного варианта поведения. Использование права иногда опосредует выполнение обязанностей, если субъектом выступает должностное лицо; в) соблюдение предполагает воздержание от совершения действий, запрещенных правовыми нормами, то есть это бездействие как особый вид поведения субъекта, соблюдающего те запреты, которые установлены правом; г) применение, в отличие от названных типов, предполагает властную деятельность уполномоченного лица по основаниям, определенным НПА ФОИВ или непосредственно, или в совокупности с законом.

Автор рассматривает возможность типологии практики реализации НПА ФОИВ и по иным основаниям (по отраслевому принципу, субъектному составу, в зависимости от характера производимых изменений и т. д.), указывает на возможность выделения отдельных видов и подвидов в соответствующих типах.

Tpетья глава «Применение нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» состоит из четырех параграфов, рассматривающих его особенности как относительно самостоятельного типа практики реализации права.

В первом параграфе «Понятие и основания практики применения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» анализируются существующие в юридической литературе мнения по поводу природы правоприменения. Если исполнение, использование, соблюдение связано с саморегуляцией участниками собственного поведения, то правоприменение представляет собой властно-правовое регулирование.

Властные полномочия субъекта не всегда определяются его принадлежностью к государственным структурам, а обусловлены порой компетенцией того или иного органа (лица), в силу которой его деятельность приобретает управленческий и организационный (регулятивный, охранительный и т. п.) характер.

Автором дается определение оснований практики применения НПА ФОИВ. Это различные обстоятельства конкретной действительности, ко-

гда для возникновения (развития, прекращения, охраны и т. п.) правовых отношений компетентным субъектам необходимо принять персонально-определенное, индивидуально-конкретное, властное (обязательное)решение, опираясь на нормы права, в том числе или исключительно выраженные в НПА ФОРШ. Анализ теорегических источников и эмпирического материала позволил выделить следующие основания практики применения: а) когда права и юридические обязанности в силу абстрактности, относительной определенности нормативных правовых предписаний не могут возникнуть без правоприменительного решения; б) когда правоотношения должны пройти контроль со стороны соответствующих правоприменительных органов; в) когда возникает юридический спор (конфликт), и стороны не могут сами прийти к согласованному его решению; г) когда за совершение правонарушения необходимо установить меру юридической ответственности или определить иные меры принуждения; д) когда требуется официально установить наличие или отсутствие конкретных фактов и признать их юридически значимыми; е) когда возможно официальное награждение (поощрение); ж) когда требуется казуальное восполнение пробелов в праве (на некоторые из указанных обстоятельств уже обращалось внимание С.С. Алексеевым, В.Н. Карташовым, В.В. Лазаревым и другими авторами).

Во втором параграфе «Содержание практики применения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» автор рассматривает практику применения НПА ФОИВ как явление полиструктурное и являющееся видовым по отношению к явлению родовому -практике реализации. Правоприменительная практика НПА ФОИВ осуществляется в рамках правоотношений, являющихся наиболее распространенной формой реализации юридических норм. В границах правоотношений представлены конкретные объекты, субъекты и участники, их действия и операции, формы, средства и способы осуществления, вынесенные правоприменительные решения (акты).

Учитывая особенности деятельности лиц, участвующих в правоприменительной практике, диссертант дополнительно детализирует состав лиц, участвующих в реализации НПА ФОИВ. Выделены три их группы. К первой относятся субъекты, то есть носители властных полномочий, непосредственно осуществляющие правоприменительные действия. Вторую группу образуют лица, для которых индивидуализация субъектом нормы носит правоустанавливающий (прекращающий, изменяющий) характер или влечет возложение юридических обязанностей. Лица, относящиеся к первой и второй группам, в работе именуются как контрсубъекты. Третья группа - это иные лица, которые в силу ряда причин способствуют правоприменению, но не являются носителями тех последствий, которые определяет правоприменительный акт. На их права он не влияет, но их действия влияют на рассмотрение конкретного юридического дела.

В третьем параграфе «Формы практики применения нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» диссертант раскрывает способы организации и внешнего выражения содержания практики применения НПА ФОИВ. Процессуальная форма (способ внутренней организации явления) - это система определенных процедурных требований, связывающая воедино разнообразные свойства и элементы правоприменительной практики.

Анализируя существующие в правовой науке мнения относительно содержания правоприменительного процесса, автор отходит от традиционного его понимания как поочередного установления фактических обстоятельств, а затем правовой квалификации и вынесения решения. Исходя из временного, пространственного и качественного характера процессуальных действий, в работе предлагается выделить следующие этапы (стадии) правоприменения:

а) определение подведомственности дела с учетом компетенции органа;

б) принятие к рассмотрению конкретных обстоятельств, включая осознание
необходимости принятия решения; в) рассмотрение дела (включает предва
рительную подготовку и непосредственное разбирательство, сопоставление

фактических обстоятельств с юридическими, т. е. с нормативной основой, и соотношение НПА ФОИВ с иными); г) принятие (формирование) решения (включает квалификацию, формулирование индивидуальных конкретных предписаний, оформление правоприменительного акта, если предусмотрено, то согласование, утверждение); д) доведение до сведения заинтересованных лиц и органов; е) обеспечение реализации решения (контроль за исполнением, в случае необходимости). Анализ фактических и юридических обстоятельств осуществляется на всех этапах правоприменительного процесса.

Итак процессуальная форма практики применения НТТА ФОИВ - это организующая деятельность властных компетентных органов, осуществляемая в определенной последовательности, по обеспечению реализации предписаний НПА ФОИВ в конкретной социально-правовой ситуации. При установлении юридически значимых обстоятельств необходимо учитывать соотношение НПА ФОИВ с иными актами, а именно: определение уровня нормативного регулирования фактических обстоятельств (исключительно законом или одновременно с НПА ФОИВ); в пределах компетенции органа принят ли НГТА, соблюден ли порядок его принятия; применим ли НПА ФОИВ к рассматриваемой конкретной ситуации, исходя из содержания рассматриваемых отношений, с учетом сферы действия акта, категории лиц, территориальной распространенности, временного характера действия; какие инструментальные средства содержит НПА ФОИВ дополнительно к норме закона; соответствует ли он существу правила поведения, которое сформулировано в НПА, обладающем большей юридической силой, в том числе нормам-дефинициям, нормам-принципам и т. д.; является ли он единственным видом нормативного документа, регулирующего определенную категорию отношений, либо применяется наряду с другими и какова взаимосвязь с этими документами, нет ли конкуренции правовых норм.

Автор отмечает разнообразные виды правоприменительной практики в силу зависимости от ее оснований, категории субъектов, функций, сфер жизнедеятельности и т. д. Выделяются особенности практики правоприменения

НПЛ ФОИВ в зависимости от того, используются НПА ФОИВ как вспомогательные источники и (или) как самостоятельные.

Основные элементы содержания правоприменительной практики (юридические действия, средства, способы их осуществления, результаты действий и т. д.) находят отражение в акте-документе. В силу властных полномочий правоприменительный акт имеет обязательный характер, а также юридическую силу порождать определенные последствия вне зависимости от того, каким органом или лицом он принят. Автор считает, что под внешней формой практики применения НПА ФОИВ следует понимать официальное волеизъявление компетентного субъекта, отражающее в акте-документе его властное решение по конкретному делу, основанное на нормативном предписании ФОИВ, содержащее обязательное, индивидуальное, адресное веление.

В четвертом параграфе «Эффективность реализации правоприменительных актов» рассматриваются направления повышения эффективности реализации правоприменительных актов. Одной из объективных закономерностей развития общества является необходимость повышения всех средств и механизмов, которые способствуют обеспечению жизнедеятельности общества. Данный процесс касается и применения НПА ФОИВ. Качество реализации принимаемого решения является объективным критерием оценки правоприменительной практики и правового регулирования в целом. Поэтому исследование эффективности реализации правоприменительных актов и поиски реальных путей достижения оптимального результата диссертант отмечает как одну из актуальнейших задач юридической науки.

В работе указывается, что эффективность правоприменения как гако-вого напрямую связана с качеством реализуемых НПА ФОИВ. Анализ судебной практики о признании недействительными НПА ФОИВ свидетельствует об имеющих место нарушениях законности при их принятии. Дефектность нормотворчества неизбежно влечет за собой неэффективность НПА, усиливающуюся в процессе правоприменения.

Эффективность реализации правоприменительных актов автор связывает с наличием общесоциальных условий, наличием или отсутствием нормативных и организационных, специальных и иных гарантий. В связи с этим рассматриваются факторы, влияющие на эффективность, отмечается необходимость повышения качества процессуальных норм, совершенствования системы горизонтальных и вертикальных связей в иерархии ФОИВ, улучшение системы контроля, повышение уровня правосознания и правовой культуры, профессионализма субъектов и участников правоприменения и т. д.

В заключении диссертации подведены итоги и намечены перспективы исследования. Практика нормотворчества и реализации НПА ФОИВ представляет сложное явление правовой жизни, находящееся в постоянном движении и развитии. В связи с этим одно исследование не может охватить все ее многообразие. Диссертанту представляется, что дальнейшему самостоятельному анализу должны быть подвергнуты технология (юридическая техника, тактика, стратегия и т.д.) реализации НПА ФОИВ, их систематизация и толкование.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:

1. Кваша О.В. Некоторые особенности правового обеспечения реформ
в Российской Федерации // Система экономических отношений всемирного
хозяйства на рубеже XXI века: тенденции развития: Сборник материалов на
учно-практической конференции. -Ярославль, 1998. - С. 75-77. - 0,2 п. л.

2. Кваша О.В. Вопросы стабилизации нормативной базы предпринима
тельской деятельности // Теория и практика развития малого предпринима
тельства в России и пути его совершенствования: Сборник Всероссийской на
учно-практической конференции.-Екатеринбург, 1999.-С. 141-143.-0,2 п. л.

3. Кваша О.В. Практика применения части первой НК РФ. Основные
рекомендации ВАС РФ//Подати.-Ярославль, 2001.-№ 12. - С. 7-10; № 15-
16.-С. 11-14; № 17.-С. 10-14; №20.-С. 10-14; № 24.-С 5-9.-2,0 п. л.

4. Кваша О.В. О влиянии ведомственного нормотворчества на деятель
ность хозяйствующих субъектов // Проблемы развития предприятий, эконо
мика, организация, менеджмент: Сборник материалов международной науч
но-практической конференции. - Самара, 2001. - С. 45-47. -0,2 п. л.

5. Кваша О.В. Эффективность нормотворчества и правоприменения как
факторы экономической безопасности // Молодежь и экономика: Сборник те
зисов научно-практической конференции / Ярославский военно-финансовый
институт. - Ярославль, 2001. - С. 64-66. -0,3 п. л.

6. Кваша О. В. Ведомственные нормативные акты в системе законода
тельства // Актуальные проблемы российского права на рубеже XX-XXI ве
ков: Сборник материалов 2-й Всероссийской научно-практической конфе
ренции международного Союза юристов и Союза юристов России. - Пенза,
2003.-С. 36-39.-0.3 п. л.

7. Кваша О.В. Элементы правореализационной практики ведомствен
ных нормативных актов в государственном механизме правового регулиро
вания предпринимательской деятельности // Антикризисная экономическая
политика в России: Сборник материалов Всероссийской научно-практичес
кой конференции. - Пятигорск, 2004. - С, 33-37. - 0,3 п. л.

Общий объем опубликованных по теме диссертации работ - 3,5 п. л.

Работавыполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руководитель: доктор юридических наук,

профессор БарановП.П.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Денисенко В. В.

кандидат юридических наук,

доцент

Сидорина В.А.

Ведущая организация: Санкт-Петербургский Университет МВД России

Защита состоится "31" мая 2005 г. в 12 час. На заседании диссертационного совета Д 203.011.01 по политическим и юридическим наукам Ростовского юридического института МВД РФ по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан Й J "<?у)*Й«/Л2005 Г.

Ученый секретарь диссертационного совета И.М. Вакула

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В современных условиях можно констатировать тенденцию к стабилизации отечественной правовой системы. Это обусловлено тем, что законодатель осуществил модернизацию профилирующих и специальных отраслей права. Также наблюдается процесс формирования комплексных отраслей права. Свое развитие получили и подотрасли ряда отраслей права, прежде всего, финансового. В связи с этим представляет научный интерес и выяснение той роли, которую в обновлении российской правовой системы играют основные принципы права. При этом особый интерес представляет данный вопрос в контексте взаимодействия права и экономики, когда право выполняет роль средства государственного управления экономикой, в том числе в такой сфере как налогообложение. Также важно выяснить, как основные принципы российской правовой системы могут действовать в рамках отдельной отрасли права, выступая в качестве главных, определяющих, важнейших структурных связей в объекте соответствующего правового регулирования.

Социально-политические реформы в России периода 90-х годов повлекли за собой преобразования экономического характера. Кардинальный поворот в сторону рыночной экономики повлек за собой необходимость переустройства системы налогообложения в интересах стабилизации материального производства в стране, повышения его эффективности и в итоге удовлетворения как государственных, так и социальных потребностей.

Осуществление реформирования налоговой системы необходимо было проводить с учетом требований, связанных с предоставлением более широких и стабильных источников для формирования бюджетов различных уровней. Введение порядка децентрализации налогового и других обязательных платежей требовалось провести, исходя из усиления

роли бюджета в реализации радикальных реформ по стабилизации финансово-денежной системы.

Все эти организационно-правовые меры должны были получить свое надлежащее оформление налоговыми законами с тем, чтобы гарантировать легитимность как налоговой системы, так и налогового администрирования. В процессе разработки этих документов потребовалось разрешить проблему моделирования всех указанных вопросов с учетом выработанных теорией налогов и налогообложения соответствующих принципов, а затем разрешить и задачу законодательного регулирования этих принципов. Необходимо признать, что законодатель, провозгласив в Законе РФ «Об основах налоговой системы в РФ» лозунг о том, что закон определяет общие принципы построения национальной налоговой системы, не предусмотрел в этом правовом документе автономную статью, где были бы представлены соответствующие термины и определения. Поэтому принципы построения налоговой системы необходимо было «выводить» из всего массива правовых норм, имевшихся в этом законодательном акте. Тем не менее, это создало предпосылки для анализа рассматриваемой проблемы теорией налогового права, результаты которого заложили основы концепции принципов налогового права. Импульсом к ее развитию стала кодификация российского налогового законодательства, когда в НК РФ нормы-принципы были сосредоточены в автономной статье (ст.З). Также в налоговых законах и в налоговых кодексах стран СНГ, принятых на постсоветском пространстве, в большей или меньшей степени стала прослеживаться тенденция к законодательному регулированию принципов налогообложения, в том числе и в форме определенного круга терминов и определений принципов построения национальных налоговых систем. Вполне закономерно, что это способствовало научному обогащению концепции принципов налогового права.

Между тем, состояние налогового законодательства в целом и тех его положений, которые прямо или косвенно были связаны с реализацией указанной концепции, свидетельствует о том, что данный круг вопросов требует своего тщательного изучения. Если страны дальнего зарубежья в течение длительного времени используют возможности налоговых систем, функционирующих в условиях рыночных отношений, то обстоятельства переходной экономики России, безусловно, оказали свое влияние и на процесс создания налоговой системы и практики налогового администрирования. Поэтому налоговая система России, созданная по отработанным мировой практикой принципам, оказалась не совсем адекватной реальному неравновесному состоянию отечественной экономики, задачам перевода ее на рыночные рельсы^1.В ^связи ^с этим возник вопрос формирования российского варианта налоговой системы, которая учитывала бы положения различных экономических теорий и базировалась на синтезе научных достижений различных экономических школ. В равной степени это относится и к проблеме создания оптимальной модели законодательного регулирования принципов налогообложения^2, которая оказала бы влияние на процесс совершенствования налоговой политики в целом и налогового законодательства в частности.

Особое значение в этом плане приобретает исследование принципов налогового законодательства. Сложность этого вопроса обусловлена тем, что праву, как нормативному регулятору, присуще такое качество как системность. В силу этого налоговое право является новой подотраслью финансового права, содержание которого меняется по причине усложнения общественных отношений, возникновением, изменением и прекращением ряда правоотношений, изменением правового мышления и другими факторами³. ^Вполне закономерно, что проблема законодательного

регулирования принципов налогообложения и формирования на этой

1КуксянИ.Н. Налоговая полигика Россия. Автореф.дисс.дост.юриц.наук- СПб., 1998.C.S-9. 2КостюкА.Н.Пугисове{миенствованияналоговойсистемыРФнасовременномэтапе • Автореф. дис.

государства и права: Учебник.- М: «Юрист», 2004 С.233.

основе концепции принципов налогового права в условиях столь сложного социально-экономического и правового процесса, в русле которого пребывает российское финансовое и налоговое законодательство, свидетельствует об актуальности избранной темы научного исследования.

Степень разработанности проблемы. Принципы права исследовали такие юристы как С.С.Алексеев, В.К.Бабаев, Н.М. Вагина, Л.И.Дембо, В.И. Зажицкий, В.Н. Карташов, В.В.Лазарев, Р.ЗЛившиц, Е.А. Лукашова, А.В. Малько, М.Н.Марченко, А.Ф.Черданцев, Л.С.Явич.

Проблемы, определяемые темой диссертации, были предметом исследования не только в общетеоретической, но и в отраслевой литературе. Так, вопросы законодательного регулирования принципов налогообложения исследовали А.ААмбросимов, С.И.Айвазян, Е.Н.Евстигнеев, А.В.Брызгалин, В.С.Буров, В.В.Ильин, Ю.Ф.Кваша, Н.П. Кучерявенко, И.И.Кучеров, В.А.Мальцев, В.А.Парыгина, С.Г.Лепеляев, Г.В.Петрова, А.А.Тедеев, Д.Л. Щур, И.С. Шаповалов и др.

Однако в отечественной научной литературе отсутствует монографическое исследование, непосредственно посвященное такой разновидности принципов публичного права как основополагающие начала налогового права, в котором было бы проанализирована данная научная проблема в контексте налоговой реформы, проводимой в России.

Объект исследования - совокупность принципов, действующих в системе публичного права и проявляющихся в форме особой подсистемы, на уровне основных начал налогового законодательства и налогового права.

Предметом исследования является структурный, содержательный и функциональный аспекты теории принципов российской правовой системы; совокупность принципов права, действующих на уровне налогового права.

Цель и задачи исследования. Цель исследования - комплексное изучение процесса формирования модели основных начал налогового

законодательства на базе принципов публичного права, действующих в его системе; разработка рекомендаций по совершенствованию соответствующего блока норм налоговых законов и развития концепции принципов налогового права.

В процессе работы над диссертацией автором были поставлены следующие научно-исследовательские задачи:

- изучить состояние разработки проблемы принципов публичного
права и определить авторское понятие принципа права в российской
литературе;

- проследить процесс конкретизации и развития такой категории как
принцип публичного права в контексте приобретения им формы
принципа налогового права;

- определить возможности права как средства государственного
управления экономикой на примере анализа принципов, действующих на
уровне налогового права; исследовать проблему отграничения принципов
налогового права от принципов налогообложения;

- построить модель принципов налогового права как подсистемы
принципов публичного права, выявив закономерности такого
моделирования в современных условиях;

оценить состояние законодательного закрепления норм-принципов налогового законодательства как особой подсистемы принц ипов публичного права;

- рассмотреть проблему преломления на отраслевом уровне таких
общеправовых принципов как законность, справедливость, федерализм, а
также подготовить и внести предложения по их объективному
воплощению в конкретных нормах налогового законодательства;

представить теоретическое обоснование такой категории принципов публичного права как особенные принципы налогового права (фискальный принцип, определенность налогового обязательства, эффективность налогообложения)

- подготовтъ и внести предложения по объективному воплощению в конкретных нормах налогового законодательства такой категории принципов публичного права как особенные принципы налогового права.

Теоретическая и методологическая основа. Автор в процессе
подготовки диссертации стремился сохранить преемственность с ранее
проведенными исследованиями, посвященными принципам права в целом,
так и принципам публичного права, проведенными специалистами в
области теории права, конституционного права. Также диссертант
стремился учесть результаты ранее проведенных исследований по
проблемам, касающимся принципов публичного права, действующих в
такой отрасли права как финансовое, и ее отдельных подотраслях
(бюджетное, налоговое). В методологическом плане диссертант опирался
на анализ изучаемого им социально-правового явления в виде принципа
права, синтезируя полученные результаты. Автор использовал

общенаучные методы исследования ( наблюдение, сравнение, анализ, моделирование); теоретические методы научного познания (историко-правовой, сравнительно-правовой). В работе автор применил системный подход, обеспечивший анализ теоретических и практических аспектов принципов публичного права на уровне теории права, а также на отраслевом уровне.

Достоверность результатов исследования обеспечивалась использованием исторического метода, сравнительно-правового анализа налогового законодательства РФ и стран СНГ. В процессе подготовки диссертации были изучены ведомственные нормативные акты, а также научные работы специалистов, занимающихся общетеоретическим проблемами финансового и налогового права.

Научная новизна диссертации заключается в том, что она является одним из первых исследований, в котором на монографическом уровне осуществлен комплексный анализ понятийного аппарата теории государства и права посредством изучения в целостном и системном виде

принципов российской правовой системы, продемонстрировавших свое действие на уровне налогового права. Автором проанализирован процесс формирования подсистемы основных принципов российского права как эволюции общетеоретических категорий посредством их преломления на отраслевом уровне в налоговом праве. Также предложено авторское понятие принципа налогового права, приведена их характеристика; осуществлено разграничение принципов налогового права и принципов налогообложения в контексте взаимосвязи права и экономики. Проанализирована деятельность законодателя по фиксации в налоговых законах и кодексах основных принципов российской правовой системы и осмыслены ее результаты. Автором приведена характеристика основных принципов российской правовой системы (общих и специально-юридических), рассматриваемых в теории налогового права, образующих в своей совокупности особую модель публичного права. Основные положения, выносимые на защиту:

1. Формирование   в отечественных условиях публичных отраслей
права предопределило разработку проблемы принципов, действующих в
системе публичного права.   На общетеоретическом уровне     принцип
публичного права может быть определен как базовое представление,
отражающее    закономерности    правового    регулирования    публичных
правоотношений.   На отраслевом уровне принц ип публичного   права
приобретает конкретизацию,   обусловленную   спецификой   конкретной
правовой    сферы.    На   этом   уровне    принципы   публичного    права
приобретают свое отражение в соответствующих отраслевых законах и
кодексах.

2.         Такая составная часть правовой системы как налоговое право
базируется   на   основополагающих   началах,   являющихся   результатом
законодательного     регулирования     принципов     налогообложения     и
приобретающих в связи с этим форму конкретных основных принципов

указанной подотрасли финансового права, отличающейся публичным характером.

3.       Принципы российской правовой системы,   в том числе и
принципы   налогового   права,   отражают   закономерности      правовых
отношений и     создают предпосылки для     правового регулирования
определенного блока правовых норм, гарантируя их согласованность как
институтов      налогового      права.      Они      являются      определенной
основополагающей идеей публичного права, получившей признание в
качестве таковой как на уровне подотрасли в целом, так и на уровне
институтов налогового права, обеспечивая тем самым структурирование и
функционирование       соответствующей   составной   части   российской
правовой системы.

4.      Диссертант выделяет,      во-первых, нормы - основные начала,
нашедшие     свое     закрепление     в     такой     публичной    подотрасли
законодательства           как     налоговое     законодательство.     Во-вторых,
принципиальные идеи, которые можно «вывести» аналитическим путем на
основе смыслового исследования того правового массива норм, которые
регламентируют налоговые правоотношения.     В-третьих, это    базовые
идеи, значимые для российской правовой   системы публичного права как
в   целом,   так и   ее   отдельных отраслей   и   подотраслей.   На уровне
финансового права и налогового права   сформулировать их принципы
позволяют сравнительно-правовой, исторический и иные научные методы.

5.      Такая разновидность принципов публичного права как принципы
налогового права имеют в своей основе принципы налогообложения,   что
отражает    роль    права    как    средства    государственного    управления
экономикой. Диссертант считает, что разграничение между принципами
права   и   закономерностями   экономики   заключается   в   следующем:
принципы     налогообложения    -    это                  фундаментальные     идеи
экономического характера,   сформулированные в период становления
рыночной экономики на основе изучения соответствующей практики. Они

в свою очередь проходят процедуру законодательного регулирования в национальных налоговых законах, порождая феномен норм-принципов налогового законодательства, который в свою очередь ведет к анализу этих положений и формированию уже в рамках теории налогового права соответствующей их научной концепции.

5.         Диссертант отстаивает точку зрения о том, что     принципы
публичного   права   и   их   особая   разновидность   в   виде   принципов
налогового   права   могут   быть   классифицированы   с   учетом      таких
критериев как сфера общественной жизни, в которой они действуют; тип
права;    элементы    системы    права;    сфера    и    характер    правового
регулирования. На этой основе диссертант, во-первых, считает, что общие
и специально-юридические принципы налогового права предопределяются
спецификой   экономической   системы   России   переходного   периода,
выступая в качестве социально-экономического инструмента воздействия
права на экономику; во-вторых, с учетом элементов системы права они
дифференцируются на общеправовые,     межотраслевые и отраслевые,
принципы правовых институтов налогового права; в-третьих, основные
начала законодательства   о   налогах   и   сборах диссертант относит   к
категории    специально-юридических,    которые    посредством    приемов
законодательной техники приобрели характер юридических конструкций.

6.         Для публичных отраслей законодательства,   в том числе для
налогового    законодательства,     характерна    фиксация    определенных
публичных норм-принципов. Диссертант отстаивает точку зрения, что в
НК РФ должны найти свое отражение следующие основные    начала:
определение оптимального количества налогов; использование системы
налогов, обеспечивающих наиболее полный охват доходов; обложение
реальных      доходов;      установление      уровня      налоговых      ставок,
обеспечивающих необходимый приток налоговых доходов; обеспечение
равных требований ко всем хозяйствующим субъектам, независимо от
формы собственности; исключение двойного обложения одних и тех же

доходов; обеспечение сбалансированности оборота финансовых средств на уровнях всех бюджетов, субъектов хозяйствования и населения; исключение произвольного толкования требований, изложенных в актах налогового законодательства; обязательность, определенность и справедливость налогообложения, гласность налогового законодательства; стабильность; экономическая обоснованность. Каждый из этих принципов должен получить свое законодательное определение в автономных статьях НКРФ.

7. Законность на уровне налогового права проявляется как
публичный принцип этой подотрасли финансового права и представляет
собой общеправовую категорию, которая на отраслевом уровне приобрела
форму нормы - принципа. Это основополагающее положение налогового
законодательства призвано воздействовать на граждан, побуждая их
платить законно установленные налоги; воздействовать на налоговые
органы, побуждая их обеспечивать правильное практическое применение
налогового законодательства; воздействовать на законодателя с тем, чтобы
в России было гарантированно верховенство норм НК РФ в правовом
регулировании налоговых правоотношений.

8.            Справедливость на уровне налогового права проявляется как
публичный   принцип этой подотрасли финансового права и   отражает
определенную            закономерность           правового           регулирования
налогообложения, в соответствии с которой должна быть учтена и такая
функция налогов как возможность обеспечивать социальную поддержку
малообеспеченных   слоев   населения   с   одновременным   применением
дифференцированного   и   прогрессивного    налогообложения   граждан,
получающих высокие и сверхвысокие доходы.

9. Основной принцип российской правовой системы в виде
федерализма на уровне налогового права проявляется как публичный
принцип этой подотрасли финансового права, предопределяющий
формирование налогового законодательства таким образом, чтобы создать

оптимальную систему ведения и управления государственными финансами, исходя из эффективного разграничения налоговых и расходных полномочий между тремя уровнями государственного управления в России в сложных условиях фискального и экономического неравенства российских регионов.

10.      Защита прав граждан на уровне налогового права проявляется как
публичный     принцип этой подотрасли финансового права, действие
которого направлено на то, чтобы исключить налоговую дискриминацию,
введение     налогов,     ухудшающих     положение     налогоплательщиков,
гарантировать равенство налогообложения, не допустить установление
налогов, препятствующих реализации гражданами своих конституционных
прав. Особым аспектом действия данного принципа является введение
презумпции невиновности налогоплательщика.

11.      Специальный юридический принцип, представляя собой один из
элементов системы принципов публичного права, действует на уровне его
отраслей, подотраслей и институтов. Фискальный принц ип представляет
собой эту      автономную разновидность принципов публичного права,
действующих только на отраслевом уровне, в данном случае на уровне
налогового права. Действие этого принципа   предполагает построение
налоговой   системы   таким   образом,    чтобы   обеспечить   гражданам
возможность платить налоги, использовать эти налоги как для содержания
государственного аппарата, так и в социальных целях. При этом такой
баланс        должен        обеспечиваться        эффективным        налоговым
администрированием.

12.     Определенность    налогового    обязательства    -    автономная
разновидность принципов публичного права, действующих только на
отраслевом уровне, в данном случае на уровне налогового права. Его
действие   должно гарантировать единый подход к разработке налоговых
законов    с    обязательным    определением    всех    элементов    налога,
нормативных   процедур   налогового   администрирования;    обеспечить

доходчивость норм налогового законодательства для плательщиков налогов. Принцип усиливал свое действие по мере формирования налогового законодательства и его последующей кодификации.

13. Эффективность налогообложения - автономная разновидность принципов публичного права, действующих только на отраслевом уровне, в данном случае на уровне налогового права. В соответствии с ним моделирование налогового законодательства в части регламентации властных отношений по установлению, введению и взиманию налогов в РФ должно быть экономически обоснованным. Действие принципа усложняется проблемами переходного периода и сложностями становления рыночной экономики.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические выводы и положения вносят определенный вклад в развитие концепции принц ипов публичного права, исследуемой теорией государства и права. Диссертант предложил и теоретически обосновал модель принципов налогового права, являющуюся составным компонентом системы принципов публичного права. Положения диссертации развивают и теорию налогового права, поскольку автор привносит в нее концепцию принципов налогового права. Сформулированные автором выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования данных проблем.

Практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию российского законодательства на уровне законодательного регулирования принципов налогообложения в рамках такой подотрасли публичного законодательства как налоговое законодательство. В диссертации разработаны положения, пригодные при изучении таких дисциплин как теория государства и права, конституционное право, а также налоговое право, правовое регулирование налоговых правоотношений, налоговое администрирование, налоги и налогообложение.

Апробация результатов исследования осуществлялась путем их опубликования. Это позволило диссертанту довести до сведения научной общественности свои научные взгляды о месте принц ипов налогового права в системе принципов публичного права, обосновать авторскую концепцию принципов налогового права, а также изложить предложения и рекомендации по совершенствованию российского налогового законодательства.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, 11 параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень разработанности научной проблемы, определяются ее цель и задачи, методологические основы, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о теоретической и практической значимости, а также об апробации результатов исследовательской работы.

Первая глава диссертации «Понятие принципа права в российской юридической науке: теоретико-методологический анализ» разделена на три параграфа. В первом параграфе этой главы диссертант предпринял попытку исследовать в российской юридической литературе вопросы, касающиеся определения понятия принципа права, то есть осуществить соответствующий категориальный анализ. Автор считает, что принцип права с точки зрения исследований, проведенными российскими учеными, - это, во-первых, основные исходные положения, руководящие идеи, характерные для российской правовой системы. В таком контексте данная проблема требует дальнейшего изучения с целью определения взаимосвязей между принципами, которые имеются в различных отраслях права с последующей корректировкой той модели системы принципов

права, которая сложилась на данный исторический момент. Во-вторых, правовые принципы, являясь главными, определяющими и важнейшими структурными связями в соответствующем объекте правового регулирования могут приобретать при помощи приемов законодательной техники форму норм права. В этом случае они фиксируются в конкретных кодексах, специальных законах, регулирующих соответствующий круг правоотношений. Юридический, нормативный критерий служит в данном случае методом разграничения принципов, сформулированных в отраслевой правовой теории и принципов соответствующего законодательства.

Во втором параграфе этой же главы диссертант, исследуя сложившуюся в современных условиях систему принципов права, рассматривает дифференциацию принципов российской правовой системы на основные (общие), межотраслевые и отраслевые исходные начала, прослеживая их роль в современных условиях, определяя значение как методологического средства познания правовой системы. Диссертант признает, что несмотря на устойчивость принципов и большую степень их абстракции, они не остаются неизменными во все времена и эпохи. Они

изменяют свое содержание и значимость, хотя их подвижность

¹' ^В ⁿ«™He годы наблюдаются

значительно меньше, чем норм права^1.процессы как дифференциации, так и интеграции в системе права. Из финансового права выделяются в качестве подотрасли налоговое, бюджетное, банковское право. Это объясняется усложнением общественных отношений, возникновением, изменением и прекращением ряда правоотношений, изменением правового мышления и другими факторами. В итоге перечень отраслевых юридических наук постоянно меняется с появлением новых комплексных образований, со специализацией научных знаний, с дифференциацией научных

1 Морозова Л А. Теории государства и права- Учебник- М: «Юрист», 2004 С.222. 16

.1. Поэтому вполне закономерно возникает вопрос о системе

принципов указанных отраслей и подотраслей права, в том числе и налогового права.

В третьем параграфе диссертант, сохраняя преемственность при исследовании такого вопроса как систематизация принципов налогового права, формулирует концептуальные подходы к пониманию теоретической модели основных начал налогового права. Во-первых, если классифицировать принципы налогового права в зависимости от типов права, то ныне существующая их система будет представлять собой комплекс основных начал, свойственных буржуазному налоговому праву. Социально-политические и правовые реформы последних лет привели к интенсивному развитию налогового законодательства, в котором нашли свое отражение и принципиальные положения, связанные с закреплением частной собственности, формального равенства граждан, свободы личности и прав человека в контексте правового статуса налогоплательщика в соответствии с нормами новых налоговых законов.

Во-вторых, если классифицировать принципы налогового права на основе такого критерия как элементы системы права, то в их составе будут представлены и общеправовые основные начала (социальная справедливость, равноправие граждан, единство и соразмерность прав и обязанностей, взаимная ответственность государства и личности, законность; верховенство закона (ч. 2 ст. 4; ч. 1, 2 ст. 15 Конституции), согласно которому акты государственных органов должны основываться на законе; основанность на законе деятельности органов исполнительной власти, которые, согласно ст. 10 Конституции, являясь самостоятельными в системе разделения властей, вместе с тем нуждаются в законодательной основе при осуществлении своих функций). Общие принципы налогового права следует определять как совокупность универсальных положений, позволяющих прогнозировать и формировать на научной основе развитие

1 Морозова Л А. Теория государства и права Учебник.-М «Юрист», 2004 С 12,233

основных институтов налогового права и механизма правового регулирования налоговой системы РФ. Общие принципы налоговых правоотношений относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в РФ.

При этом перечисленные принципы по своему содержанию будут модернизироваться, исходя из закономерностей налогообложения, а также правового регулирования налоговых правоотношений. Среди принципов налогового права будут представлены и межотраслевые основные начала, характерные для таких публичных отраслей права как финансовое, административное, уголовное, уголовно-процессуальное. Например, межотраслевыми принципами, действующими на уровне финансового и налогового права, будут такие принципы как законность, гласность, федерализм, плановость, единство финансовой и налоговой систем, соблюдение финансовой и налоговой дисциплины, неотвратимости ответственности за финансовые и налоговые правонарушения, принцип эффективности публичных финансов и системы налогообложения. Также существуют межотраслевые принц ипы, действующие на уровне и налогового права, и бюджетного права^1. ^{Наличие} ^в ^{системе} ^пр^инци^пов налогового права межотраслевых основных начал обусловлено существованием системы принципов публичного права, к которому относится и налоговое право. Поэтому принципы налогового права будут являться и составной частью такого целого системно-функционального образования как принципы публичного права^2.

В числе принципов налогового права, классифицируемых по элементам системы права, неизбежно будут представлены отраслевые основные начала. Предпосылкой для этого служит статья 3 НК РФ,

1 Фивансовое право Учебное пособие - М.: «Статут», 2001. С. 36-39,161-167, ТедеевА.А., Парыпша

ВА.ФииансовоеправоУчебник.-М:Изд-воЭксмо,2004С.26-28,115-119,185-200 „„„, ГВапшаТТМ11ринпипы публичного права. Автореф дисс кавд юрид. наук.- Казань, 2004 С 8-11.

аналогичные статьи налоговых законов и налоговых кодексов стран СНГ, устанавливающие основные начала законодательства о налогах и сборах, принципы организации и построения налоговой системы. Кроме того, наличие обширного массива норм, имеющихся в налоговом законодательстве, позволяет подвергнуть их смысловому анализу на предмет выведения определенных принципов налогового права, не нашедших своего закрепления в нормах-принципах, но вытекающих из общего смысла правовых установлений налоговых законов. Характерным примером в этом плане являлся Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ», в преамбуле к которому провозглашалось, что он определяет общие принципы построения налоговой системы в РФ. Однако, в тексте этого законодательного акта автономная статья, посвященная этим основополагающим началам, отсутствовала, что и повлекло за собой необходимость изучения текста этого правового документа на предмет определения отраслевых и иных принципов налогового права. Подобная проблемная ситуация не возникла в Украине, где ст.З Закона Украины «О системе налогообложения» содержала одиннадцать терминов и определений принципов построения и назначения системы налогообложения. Поэтому тезис преамбулы этого законодательного акта о том, что он определяет принципы построения системы налогообложения в Украине, носил объективный характер, поскольку был сгармонизирован со специальной нормой этого правового документа.

В числе принципов налогового права, дифференцируемых по элементам системы права, представляется возможным выделить и основные начала правовых институтов, что обусловлено характером налоговых отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Так, регламентация отношений, возникающих в процессе налогового контроля, должна быть подчинена таким закономерностям как всеобщность, единство и территориальность налогового контроля; ограничение его сферы только вопросами исполнения обязанности лиц,

предусмотренных налоговым законодательством; презюмирование
добросовестности налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков
сборов и иных обязанных лиц; необходимость соблюдения налоговой
тайны; возмещение ущерба, причиненного в результате неправомерных
действий при проведении налогового контроля^1.^Т

ответственности за нарушение налогового законодательства должен быть смоделирован с учетом ряда следующих принципов: дифференциация, соразмерность, определенность, однократность, индивидуализация, обоснованность, нерепрессивность.²

Данные принципы могут находить свою регламентацию в налоговых кодексах. Например, ст. 214 НК Молдовы устанавливает общие принципы осуществления налогового контроля. Институционные принципы налогового права могут быть процессуальными, что характерно для налогового контроля и досудебного производства по делам о налоговых правонарушениях, а также материальными и расчетными. В соответствии с ними осуществляется регулирование властных отношений по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ. Особо следует указать, что на уровне институтов налогового права действуют и межинституционные основные начала, что характерно для моделирования норм, регламентирующих налоговый контроль и досудебное производство по делам о налоговых, административно-налоговых правонарушений. Речь идет о таких принципах как равенство перед законом, законность, презумпция невиновности, гласность.

В-третьих, система принципов налогового права может быть построена и в зависимости от сферы и характера правового регулирования. Такая модель может охватывать следующие основополагающие начала:

- личные, призванные гарантировать соблюдение основных прав и свобод налогоплательщиков;

1 Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории.- СПб.: Питер, 2002.С. 68-84, Организация и методы

налоговых проверок: Учебное пособие /Подред. А.Н.Романова.- М: Вузовский учебник, 2004.С.82-83. г Налоговое право: Учебник. /Подред. С.Г.Пепеляева.Укаэ соч.С.397-404.

- социально-экономические, предопределяющие экономическую
обоснованность налогов, соблюдение единого экономического
пространства, сбалансированность бюджетов разного уровня посредством
установления федеральных, региональных и местных налогов;

- политические,   например, предопределенные       государственным
устройством         (федерализм),    организацией    государственной    власти
(разделение   власти   на законодательную,   судебную   и   исполнительную
предопределяет    устройство    налоговых    органов    в    соответствие        с
организационными началами.   Прецедент имеется в НК Молдовы, где
ст. 132 посвящена общим принципам организации налогового органа);

специально-юридические - принципы налогообложения, «переведенные» в ст.З НК РФ на язык налогового законодательства и его юридических конструкций.

Все сказанное свидетельствует о том, что существует особая группа основополагающих начал, предопределяющих закономерности, в соответствии с которыми законодательство о налогах и сборах регулирует соответствующий круг властных отношений.

Глава вторая «Принципы налогового права как конкретизация и развитие общего понятия категории «принцип права» состоит из трех параграфов. В первом параграфе диссертант предпринимает попытку определить сущность и выделить основные признаки принципов налогового права. Он признает, что основные начала налогового права -это родовой термин, обозначающий, во-первых, нормы - основные начала, нашедшие свое закрепление в налоговом законодательстве. Во-вторых, принципиальные идеи, которые можно «вывести» аналитическим путем на основе смыслового исследования того правового массива норм, которые регламентируют налоговые правоотношения. В-третьих, это базовые идеи, значимые для российской правовой системы в целом и такой подотрасли финансового права, как налоговое право, сформулировать которые позволяют сравнительно-правовой, исторический и иные научные

методы.

Во втором параграфе диссертант рассматривает подходы различных авторов к построению типологии основных начал налогового права и налогообложения. Он полагает, что фундаментальные идеи налогообложения были сформулированы в период становления рыночной экономики на основе изучения соответствующей практики. Это и позволило выявить закономерности и тенденции налоговой системы. То, в свою очередь, и создало предпосылку для правового урегулирования принципов налогообложения в национальных налоговых законах. В итоге появляется феномен норм-принципов налогового законодательства, который в свою очередь ведет к анализу этих положений и формированию уже в рамках теории налогового права соответствующей научной концепции. Особо следует отметить, что важным является вопрос определенности соответствующих терминов. Поэтому нельзя согласиться с мнением тех авторов, которые используют в данном случае обобщающий термин «принципы налогообложения», отказываясь от использования термина «принц ипы налогового права». Оба эти словосочетания в современных условиях имеют точный и определенный смысл. При этом смысловая однозначность термина «принципы налогового права» обусловлена тем, что это юридический термин, опорные нормативно-руководящие аспекты которого получили свое легальное выражение и закрепление в налоговом законодательстве. В связи с этим объективной представляется позиция тех ученых, которые в общей совокупности принц ипов налогообложения выделяют юридические принципы.

В отличие от принц ипов налогового права принц ипы налогообложения¹ ^пр^ед^{ставляют} собой ряд критериев, позволяющих

выявлять положительные и отрицательные стороны конкретной системы налогообложения. Именно для этого и выделяются, во-первых,

1 Бизнес. Оксфордский толковый словарь. - М: Издательство «Прогресс Академия», Издательство

РПТУ, 1995,с.509.

принципы налогообложения, предопределяющие справедливость и достоверность установления налогов. Во-вторых, дополнительные принципы имеют форму требований к налогам, устанавливая, что они не должны по-разному влиять на объем потребления различных потребительских групп и, что расходы на сбор их должны быть минимальными. При этом среди принципов налогообложения особое место принадлежит такой категории как действительность налогов, выступающей в качестве инструмента перераспределения дохода.

В третьем параграфе диссертант, оценивая варианты моделирования в теории налогового права системы принципов, отмечает, что в течение последних пятнадцати лет учеными была проделана значительная работа с тем, чтобы выработать теоретические положения, обосновывающие, во-первых, тот перечень терминов, которыми стали обозначаться принципы налогового права, во-вторых, указывающих на взаимосвязь между этими элементами в рамках единой системы; в-третьих, были сформулированы определения принципов налогового права, раскрывающие сущностные признаки соответствующих правовых категорий. В основном эта работа проводилась на основе положений, разработанных теорией права, однако с учетом специфики тех правоотношений, которые регулирует налоговое законодательство. Такие специалисты как АЛ. Щур, И.С. Шаповалов, В.А. Парыгина, А.А. Тадеев, А.В.Чуркин, Н.П. Кучерявенко, Е.Н Евстигнеев и другие авторы выделяют следующие принципы налогового права: законность, федерализм, разделение властей, плановость, гласность, гарантия защиты прав налогоплательщика, всеобщности налогообложения, равенства налогообложения, соразмерности налогообложения, конституционности, единство экономического пространства, законности налогобложения, экономической обоснованности налогобложения, определенности правовых норм, недопущения дискриминации в налогообложении, однократности налогообложения, регулярности пересмотра налоговых

законов, равного налогового бремени, установления налогов законами, отрицания обратной силы налоговых законов, приоритета налогового закона над неналоговыми законами, наличия всех элементов налога в налоговом законе, сочетание интересов государства и обязанных субъектов.

В литературе по вопросам налогового права появились также
варианты построения классификаций принципов налогового права,
моделирование параллельных систем в виде классификаций
соответственно принципов налогообложения; организации и

функционирования налоговой системы; организации построения налоговой системы; принципов налогов; принципов налогового законодательства.

Глава третья «Характерные черты общих принципов права и их интерпретация в теории налогового права» состоит из пяти параграфов. В первом параграфе, отслеживая специфику проявления в рамках правового регулирования в сфере налогообложения закономерностей, составляющих сущность такого общеправового принципа как законность, диссертант признает следующее. Данный принцип как отраслевой принцип действует в интересах обеспечения верховенства закона в правовом регулировании налоговых правоотношений. При этом процесс такого действия отличается сложностью, что обусловлено становлением и развитием налогового законодательства, в рамках которого стала действовать тенденция его нестабильности, породившей феномен массовых конфликтов налоговых органов и налогоплательщиков, применения различного рода схем уклонения от уплаты налогов и в итоге - налоговую преступность, а также иные формы противоправного поведения в сфере налогообложения. Вероятно, что восполнение пробелов и устранение противоречий в налоговом законодательстве, приведение его в соответствие и международными стандартами и отечественными реалиями будет

способствовать достижению фактического исполнения правовых предписаний во всех видах налоговой деятельности, неотвратимости ответственности за любое их нарушение, то есть обеспечению реальности законности. Особо следует подчеркнуть, что принцип законности тесно связан с принципами гласности налогового законодательства и определенности налогообложения, то есть установлении в нем всех оснований и порядка возникновения, исполнения и прекращения налоговых обязательств налогоплательщика.

Во втором параграфе соискатель признает, что обоснованный теорией права принцип справедливости действует в налоговом законодательстве через ряд отраслевых принципов, в числе которых такие основные начала как всеобщность и равенство налогообложения, равного налогового бремени, отказ от дискриминации налогоплательщиков. В общем виде этот принцип означает, что на национальном уровне налогообложение должно быть всеобщим и обязательным. При этом предоставление налоговых льгот индивидуального характера может быть либо запрещено вообще, либо предусматриваться непосредственно законодателем, исключая дискриминацию в их предоставлении. Соотношение этической категории справедливости с правовыми категориями в целом и налогового законодательства в частности -многоаспектно. В связи с этим в НК РФ было бы целесообразно конкретизировать в автономной статье те признаки, которые составляют содержание этого принципа, показав на законодательном уровне его соотношение с такими принципиальными положениями как равенство граждан перед законом и др. Было бы оправданно указать, что недопущение каких-либо проявлений налоговой дискриминации означает обеспечение одинакового подхода к субъектам хозяйствования, как юридических, так и физических лиц при определении обязанности по уплате налогов и сборов. Обоснованно было бы предусмотреть и признание того обстоятельства, что социальная справедливость при

построении системы налогообложения - это и обеспечение социальной поддержки малообеспеченных слоев населения путем внедрения экономически обоснованного необлагаемого минимума доходов граждан и применения дифференцированного и прогрессивного налогообложения граждан, получающих высокие и сверхвысокие доходы. Одновременно следует признать необходимость в целом совершенствования налогового законодательства с точки зрения введения оптимальной структуры системы налогообложения, которая максимально устраивала бы всех налогоплательщиков.

В третьем параграфе диссертант отмечает, что конституционный принц ип федерализма был учтен законодателем при моделировании основных начал законодательства о налогах и сборах. Это нашло свое отражение в пункте 4 ст.З НК РФ. Анализируя смысл этой нормы, можно прийти к выводу о том, что законодатель стремился следовать соответствующим закономерностям, на которых базируется федеративное государство. Адекватно им и в НК РФ, и в Бюджетном кодексе РФ нашли свое отражения положения, указывающие на то, что фискальный бюджетный федерализм в России представляет собой межотраслевой принцип, учитывающий необходимость ведения и управления государственными финансами, основанного на разграничении налоговых и расходных полномочий между различными уровнями государственного управления при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы^1. ^{Поэтому} представляется целесообразным согласиться с точкой зрения тех юристов, которые выделяют в числе принципов построения системы налогов и сборов с одной стороны принц ип ее единства, а с другой стороны - такое основополагающее начало как трехуровневое построение налоговой системы. Оценивая наименование данного термина, необходимо признать,

1 Толковый словарь аудиторских, налоговых и бюджетный терминов - М.: Финансы и статистика, 2003 С. 213-214.

что более оптимальным все же представляется словосочетание «фискально-бюджетный федерализм». Особенностью данного принципа в условиях России стали сложности его воплощения в жизнь. Характерной тенденцией, например, периода 1992-1998 годов стала конфликтность между органами власти субъектов РФ и федерального центра, проявляющаяся в прекращении или в попытках прекращения перечисления федеральных налогов в федеральный бюджет или финансирование из федерального бюджета федеральных программ и трансфертов на территории субъектов федерации. Подоплекой для этого служит фискальное и экономическое неравенство российских регионов, а также сложность и нестабильность действующего механизма их фискального выравнивания. Это влечет за собой использование межправительственных финансовых инструментов в виде разграничения налогов и других платежей, использование регулирующих доходов, минимальные государственные социальные стандарты, нормы и нормативы, трансферты и др. Однако проблемы политической и экономической нестабильности в стране, угрозы социального взрыва, проблемы с правовой регламентацией бюджетных полномочий различного уровня, неопределенность отношений собственности на землю и недра, а также другие обстоятельства создают предпосылки для потенциальной конфликтности при реализации принципа фискально-бюджетного федерализма^1.

Поэтому было важно в НК РФ посвятить принципу фискального федерализма отдельную статью, где в ее структуре должны найти свое отражение основные закономерности, свидетельствующие о разграничении полномочий налогооблагающих субъектов, то есть указывающие на четкое определение пределов компетенции РФ, ее субъектов, муниципальных образований по установлению и введению налогов и сборов на своей территории. Также в статье, посвященной фискальному федерализму, должны найти свое отражение и положения, в

1 Экономический словарь - М. ТКВелби, Изд-во протек, 2004 С 77-78,94-95

соответствии с которыми подлежит организации налоговое администрирование в условиях федеративного государства.

В четвертом параграфе диссертант приходит к выводу о том, что законодатель, учитывая специфичные условия формирования российского налогового законодательства, счел целесообразным предусмотреть определенные гарантии защиты налогоплательщиков, преломляя тем самым применительно к налоговым органам конституционный принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Это проявилось еще на этапе моделирования текста Федерального закона «Об основах налоговой системы в РФ», где в ст. 12 были предусмотрены права налогоплательщика, в том числе возможность в установленном законом порядке обжаловать решения налоговых органов и действия их должностных лиц, а ст. 17 продекларировала возможность защиты прав и интересов налогоплательщика в судебном или ином порядке, предусмотренном законодательными актами РФ.

Данная тенденция получила свое развитие и при кодификации налогового законодательства, что привело, во-первых, к регламентации в НК РФ прав налогоплательщика; во-вторых, - к преломлению в данном кодифицированном акте общеправового конституционного принципа соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Это позволило специалистам в области налогового права, анализируя смысл норм Налогового кодекса РФ, сформулировать целый ряд принципов, свидетельствующих о том, что правовое регулирование властных отношений в сфере налогообложения должно обеспечивать реализацию и соблюдение прав и свобод налогоплательщиков.

В пятом параграфе представлены результаты юридического анализа реализации в сфере налогообложения фискальной функции налога. По мнению диссертанта, осуществление указанной функции предопределяет необходимость ее законодательного регулирования таким образом, чтобы изъятие соответствующих платежей у населения не

превращалось только в средство добывания ресурсов для содержания государственной власти и финансирования общегосударственных хозяйственных нужд. Следует признать, что этот аспект, безусловно, важен, поскольку налог в условиях буржуазного общества и рыночной экономики выступает в качестве принципиально важного начала, позволяющего ограничивать частную собственность, создавая тем самым предпосылки для развития социального государства. Поэтому фискальный принцип обуславливает необходимость учитывать особенности налога как специфичного механизма. Это находит свое проявление в таких нормативных предписаниях налогового законодательства как однократность обложения, установление наиболее важных налогов центральными органами государственной власти, универсализация налога, проведение политики реального налогообложения. В этом случае фискальный принцип понимается как сложная многоаспектная категория, учитывающая с одной стороны необходимость осуществления фискальных мер в форме бюджетно-налоговых эффективных усилий по обеспечению поступлений доходов в бюджет, когда налогоплательщики могут их платить, а государственные расходы находятся под контролем. С другой же стороны важно не превысить предел налогового давления и создать условия для развития экономики. Особым аспектом фискального принципа является обеспечение эффективной системы налогового администрирования, которая, будучи одной из форм социального контроля, может создать условия для соблюдения налогового законодательства. Это является чрезвычайно важным в тех условиях, когда проводятся реформы, направленные на ограничение использования чисто фискальных методов для обеспечения формирования бюджета.

В этом же параграфе диссертант признает, что на отраслевом
уровне характерным является действие таких принципов как
определенность налогового обязательства и эффективность

налогообложения. Первый из этих принципов в силу своей правовой природы является специально-юридическим, который с точки зрения законодательной техники и содержательного аспекта должен обеспечить установление в налоговых законах, прежде всего, в кодифицированных правовых актах, всех элементов налогообложения. В современных условиях можно наблюдать в России и на постсоветском пространстве интенсивное действие этого принципа, поскольку без законодательного регулирования указанных компонентов налога не возможно обеспечить эффективное формирование бюджетов всех уровней. Характерным также является взаимосвязь данного принципа с такими основными началами налогообложения как его удобство. Представляется оправданным дополнить НК РФ отдельной статьей, посвященной данному принципу, где должно быть указано, что налоги и другие обязательные платежи в бюджет должны быть определенными. Определенность налогообложения означает возможность установления в налоговом законодательстве всех оснований и порядка возникновения, исполнения и прекращения налоговых обязательств налогоплательщика. При установлении налогов подлежат определению все элементы налогообложения.

Второй принцип налогового права представляет собой результат законодательного регулирования такого классического принципа налогообложения как экономичность. Как известно, он заключается в требовании соотносить расходы по сбору налога и доходы от сбора налоговых поступлений. Отечественный законодатель пошел по пути не посредственной фиксации в пункте 3 ст.3 НК РФ соответствующего положения, указав, что налоги сборы должны иметь экономическое основание и не быть произвольными.

Представляется более оправданным при законодательном регулировании данного принципа налогообложения предусмотреть, что при построении системы налогообложения должна учитываться ее экономическая обоснованность, означающая следующее требование:

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Сущность и основные признаки принц ипов налогового права //
Право, политика, экономика: проблемы развития и взаимосвязи: Сб.
трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 19. Часть 2. Под
общ. Ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет
МВД России,2004,0.2 п.л.

2.        Сущность и основные признаки такой категории как признак права //
Государственно-правовая    политика    в     России:     проблемы     и
перспективы   развития:   Сб.   трудов   докторантов,   адъюнктов   и
соискателей. Вып. 20. Часть 2. Под общ. Ред. В.П. Сальникова. СПб.:
Санкт-Петербургский университет МВД России,2004,0.3 п.л.

3. Концептуальные подходы к пониманию теоретической модели
принципов налогового права // Правовое и социальное государство:
проблемы становления в России Сб. трудов докторантов, адъюнктов
и соискателей. Вып. 21. Часть 1. Под общ. Ред. В.П. Сальникова.
СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России,2005,0.3 п.л.

4. Система принципов российского права // деятельность государства и
правоохранительных органов: отечественный и зарубежный опыт.
Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 22. Часть 1.
Под общ. Ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский
университет МВД России,2005,0.3 пл.

5. Принципы налогового права как конкретизация и развитие общего
понятия принципа права. Лекция, под общ. Ред. П. П. Баранова,
Ростов-на-Дону 2004,3.6 п л.

6. Принципы права. Лекция, под общ. ред. П.П. Баранова, Ростов-на-
Дону, 2004, 1.6 пл.

7. Общеправовые и отраслевые принципы налогового права. Учебное
пособие, под общ. ред. П.П. Баранова, Ростов-на-Дону, 7.1 пл.

8. Соотношение принципов права и основных налогового права:
комплексное теоретическое исследование. Монография, под общ.
ред. П.П. Баранова, Ростов-на-Дону ,2005,12.7 п.л.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Хабибуллик Алик Галимзянович

кандидат юридических наук Богатова Оксана Викторовна

Ведущая организация -

Ульяновский государственный университет

Защита диссертации состоится <«9*^4>>>> мая 2005 года в ' часов на заседании диссертационного совета К 229.001.02 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, ауд. 49.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В большинстве современных

государств законодательная власть сосредоточивается в руках представительных органов государственной власти, наделенных полномочиями принимать обязательные для всех законы и контролировать их исполнение, исполнительная власть - в руках президентов, правительств, министерств и различных ведомств, призванных организовывать исполнение законов и осуществлять разностороннюю управленческую деятельность, судебная - в судах во главе с высшим судебным органом страны.

Однако в реальной жизни функции органов исполнительной власти не исчерпываются одним лишь исполнением законов и, как следствие, в рамках правотворчества - принятием подзаконных актов. Процесс перераспределения законодательных полномочий рассматривается как делегирование законодательных полномочий, а само издание по уполномочию парламента нормативных актов органами исполнительной власти, фактически обладающих силой закона, - как делегированное законотворчество.

Одна из основополагающих причин появления и довольно быстрого развития делегированного законотворчества заключается в том, что оно является более оперативным, чем парламентское законотворчество. В случае непредвиденных обстоятельств, когда требуется срочное принятие законов, акты делегированного законодательства можно использовать, не дожидаясь очередной сессии парламента и окончания полной процедуры парламентского законотворчества.

Важную роль в процессе расширения сферы делегированного законодательства и усиления его воздействия на общественные отношения играют и такие факторы, как его способность изменять и дополнять содержание законов, исходя из требований конкретной политической и экономической ситуации в стране.

Существенным фактором в проявляющейся тенденции выступает резкое усложнение общественных отношений в современном мире. Сегодня подготовки парламентария уже недостаточно для разработки и принятия всех законов. Для того чтобы квалифицированно разработать тот или иной законодательный акт, требуются специальные знания. Общепризнанно, что фактически правительства обладают в современных условиях более компетентным и профессионально подготовленным штатом сотрудников, чем парламент.

Становится очевидным, что существует настоятельная потребность в теоретическом осмыслении процесса делегирования законодательных полномочий с позиций теории разделения властей, в установлении юридической природы делегированного законотворчества как разновидности правотворческой деятельности, в определении сущности этого понятия, в

раскрытии характерных черт делегированного законотворчества, в исследовании особенностей актов делегированного законотворчества как источников права, в типологии способов делегированного законотворчества и т.д.

Однако отдельных монографических исследований теоретических проблем делегированного законотворчества нет. В опубликованных учебных пособиях, статьях, сообщениях основное внимание уделяется конституционным и историческим аспектам этой сложной проблемы. В общем плане ставится задача научного осмысления проблем правотворчества вообще и делегированного законотворчества в частности. Все это обусловило актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Целью диссертационной работы является комплексное исследование теоретических проблем делегированного законотворчества, а также обоснование на основе проведенного анализа путей совершенствования практики делегирования законодательных полномочий и перевода ее на качественно новый уровень, соответствующий современным условиям развития человеческого общества.

В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании поставлены следующие задачи: провести общетеоретический анализ делегированного законотворчества как разновидности правотворческой деятельности; рассмотреть теоретические аспекты соотношения законов, подзаконных нормативных правовых актов и актов делегированного законодательства; провести классификацию способов делегирования законодательных полномочий; осуществить сравнительное исследование существующей конституционной практики передачи законодательных полномочий парламентом правительству; проанализировать закрепленные законодательством процедурные аспекты реализации правительством делегированных законодательных полномочий; охарактеризовать формы контроля за законотворческой деятельностью правительства; изучить возможность использования зарубежного опыта делегированного законотворчества в Российской Федерации.

Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе делегирования законодательных полномочий и контроля за его реализацией в современном обществе.

Предметом исследования являются специфические закономерности и тенденции, проявляющиеся в ходе делегированного законотворчества, а также складывающиеся при этом условия и порядок делегирования законодательных полномочий.

Методологическая основа исследования. В ходе проведения диссертационного исследования автором применялись философские, общенаучные и частные методы. Исследование базируется на комплексе научных методов познания, в том числе конкретно-историческом, системно-функциональном, формально-юридическом, сравнительно-правовом, логическом и др. Диссер-

тант, учитывая новейшие положения действующего законодательства, широко использовал труды отечественных и зарубежных ученых по теории права и государства, конституционного права, государственного управления, в той или иной мере затрагивающие вопросы правотворчества в целом и делегированного законотворчества в частности.

По данной проблематике диссертантом изучены работы отечественных ученых и практиков, к числу которых следует отнести С.С. Алексеева, К.В. Арановского, М.В. Баглая, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Б.Н. Габри-чидзе, Г.А. Гаджиева, В.В. Гребенникова, В.Б. Исакова, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Л.А. Окунь-кова, А.Н. Пилипенко, Б.А. Страшуна, Б.С. Эбзееваидр.

Диссертантом использованы труды таких зарубежных государствоведов и политологов, как: Р. Арон, Д.Д. Басу, П. Бромхед, Р. Давид, Г. Кляйн, Ф. Люшер, Т. Маунц, П. Ордешук, В. Остром, Р. Уолкер, Л. Фридмэн, Б. Шантебуидр.

В процессе работы диссертант пользовался фундаментальными исследованиями В.М. Гессена, Ф.Ф. Кокошкина, Ш.-Л. Монтескье, М. Ориу, В. Орландо, А. де Токвиля, Г.Ф. Шершеневича и др.

Нормативно-источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ 1993 г., Конституции СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г., Конституции РСФСР 1918 г., 1925 г., 1937 г., 1978 г. (с последующими изменениями); нормативные правовые акты Российской Федерации, СССР, РСФСР; конституции и нормативные правовые акты зарубежных государств: Франции, Федеративной Республики Германия (далее - ФРГ), Италии, Испании, Швеции, Мексиканских Соединенных Штатов, Великобритании, Соединенных Штатов Америки, Португалии, Дании, Андорры, Бразилии, Аргентины и др.

Научная новизна исследования обоснована недостаточной разработанностью настоящей темы и заключается в комплексном и всестороннем исследовании теории и практики делегированного законотворчества в современном демократическом обществе.

Исходя из анализа научных публикаций и действующего законодательства, представлена концепция делегированного законотворчества как разновидности правотворческой деятельности. Комплексному анализу подвергнуты акты делегированного законотворчества. В свете системного анализа предложено рассматривать делегированное законодательство в качестве самостоятельного источника права. На основе сравнительного анализа законодательных положений рассмотрены особенности процедуры осуществления делегированного законотворчества и определены пути совершенствования делегированного законотворческого процесса в современных условиях.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. На основе анализа литературы по теории государства и права вы
работано собственное определение делегированного законотворчества как
издания нормативных правовых актов, имеющих силу закона, органом, из
начально не обладающим такими законодательными полномочиями (главой
государства, правительством, министерством, комитетом парламента или
его палаты и т.п.), на основании права, специально предоставленного пар
ламентом или конституцией (реже законом, например, о чрезвычайном по
ложении), но используемое всегда под контролем парламента.

2. На основе проведенного анализа обосновывается, что делегирова
ние законодательных полномочий не противоречит принципу разделения
властей и осуществляется с согласия парламента и под его контролем; сами
же полномочия передаются на определенный срок и по ограниченному кру
гу вопросов, парламент передает не все свои полномочия, а лишь право
принимать акты, фактически равные по юридической силе законам, сохра
няя право отменить в любой момент право на делегированное законотвор
чество; судебные органы сохраняют право контроля за делегированным
правотворчеством.

3. Показано соотношение актов делегированного законотворчества с
законами и подзаконными нормативными правовыми актами. При этом
обосновано, что акты делегированного законодательства, как и законы, за
кладывают основы правового регулирования общественных отношений и
содержат первичные юридические нормы, обладают такой же юридической
силой, что и законы. С другой стороны, акты делегированного законода
тельства схожи с подзаконными нормативными правовыми актами по таким
признакам, как субъект и процедура нормотворчества.

4. Определено место актов делегированного законодательства в на
циональной системе источников права, что позволяет выделять их как само
стоятельный источник права. С комплексной позиции охарактеризован дан
ный источник права.

5. Показаны недостатки в существующей классификации способов
делегирования законодательных полномочий. В связи с этим диссертант,
исходя из анализа современной практики, предлагает классифицировать
способы делегированного законотворчества на следующие виды: прямое и
косвенное, внутреннее и внешнее делегирование; легитимное и нелегитим
ное делегирование; делегирование со специальным наделением полномо
чиями и делегирование, при котором полномочия вытекают из конституции
или законов. При этом осуществлен всесторонний анализ данных способов
делегированного законотворчества.

6. По-новому охарактеризованы стадии делегирования законодательных
полномочий: инициатива делегирования, определение условий делегирования,

принятие акта о делегировании полномочий, принятие акта делегированного законодательства, его утверждение. Исследование стадий делегированного законотворчества позволило сделать вывод о том, что подобный вид правотворчества осуществляется с согласия парламента и под его контролем.

7. Освещены механизмы и способы контроля за делегированным зако
нотворчеством, в частности, парламентский контроль, судебный и админист
ративный. В работе показано, что делегированное законотворчество находит
ся под постоянным контролем как парламента, так и других органов власти.
При этом исследуется действенность каждого способа контроля и его резуль
тативность.

8.       Предложены пути совершенствования российского законодательст
ва, связанные с введением практики делегирования законодательных полно
мочий в Российской Федерации. Автором предлагается внести соответствую
щие изменения и дополнения в ст.ст. 84,   105,   115 Конституции РФ и, в
частности, расширить содержание данных статей, отразив в них делегирова
ние законодательных полномочий Правительству РФ. Кроме этого, потребу
ется внесение соответствующих поправок в Федеральный конституционный
закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в
котором   предлагается   регламентировать   делегирование   законодательных
полномочий Правительству РФ.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно содержит комплексный систематизированный сравнительно-правовой анализ норм конституций Российской Федерации, СССР, РСФСР, а также отдельных зарубежных государств, что может быть использовано органами государственной власти для оптимизации правотворческого процесса, а также в случае введения института делегированного законодательства в России.

Теоретические положения диссертации могут быть использованы при разработке курса лекций и преподавании теории права и государства, сравнительного правоведения, истории государства и права, а также конституционного права России и зарубежных стран, для подготовки учебно-методических пособий по теории права и государства, конституционному праву России и зарубежных стран.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы также для дальнейшей научной разработки данной темы.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой теории и истории государства и права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Результаты исследования использовались при подготовке сборников методических материалов по курсам «Теория государства и права» и «Проблемы теории государства и права».

Результаты исследования используются при чтении диссертантом лекций студентам Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по курсу «Конституционное право зарубежных стран». На основе проведенного исследования автором разработан спецкурс «Делегирование законодательных полномочий».

По результатам исследования автором опубликованы работы: «Делегированное законодательство» (1997, в соавторстве); «Условия и субъекты делегирования законодательных полномочий в зарубежных странах» (2001); «Способы делегирования законодательных полномочий» (2002); «Делегирование законодательных полномочий в Великобритании и странах Содружества» (2002); «Делегирование законодательных полномочий» (2002); «Место актов делегированного законотворчества в системе источников права» (2005).

Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав и заключения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяется степень ее научной разработанности, указываются цель и задачи исследования, характеризуется методологическая основа работы, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость предпринятого исследования.

Первая глава «Теоретические основы делегированного законотворчества» начинается с определения подходов к понятию правотворчества, рассмотрения делегированного законотворчества как разновидности правотворчества. В юридической литературе среди, по сути, факультативных видов правотворчества принято в основном выделять делегированное и санкционированное правотворчество. Однако имеющиеся в науке разработки не содержат четкого отграничения данных видов правотворчества. В этой связи автором делается вывод о том, что делегированное правотворчество отличается от санкционированного главным образом двумя критериями. Во-первых, моментом вступления акта в силу (акту делегированного законотворчества юридическую силу придает акт парламентского делегирования, реже конституция или закон, санкционированию же - факт утверждения акта компетентным органом). Во-вторых, границу между делегированием и санкционированием в настоящем исследовании можно провести по изначальной компетенции органа (акт делегированного законотворчества принимает орган, имеющий изначально как таковые правотворческие полномочия, акт же санкционированного правотворчества создает орган, в компетенции которого правотворческих полномочий изначально нет).

В результате исследования в работе выводится определение делегированного законотворчества как издания нормативных правовых актов, имеющих силу закона, органом, изначально не обладающим такими законодательными полномочиями (главой государства, правительством, министерством, комитетом парламента или его палаты и т.п.), на основании права, специально предоставленного парламентом или конституцией (реже законом, например, о чрезвычайном положении), но используемого под контролем парламента.

Исходя из данного определения, все государства по их отношению к такому виду правотворчества автором делятся на страны, в которых основной закон не допускает законотворческую деятельность правительства (например, Россия, Мексиканские Соединенные Штаты); страны, в которых конституции не указывают прямо свое отношение к делегированному законодательству, то есть не утверждают его, но и не отрицают (например, Великобритания); государства, конституции которых санкционируют законотворческую деятельность правительства и достаточно четко регламентируют этот процесс (например, ФРГ, Франция, Италия, Испания).

Далее автором исследуется соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, что позволяет определить место акта делегированного законодательства в национальной системе источников права. В результате проведенного анализа было выявлено, что по некоторым признакам акты делегированного законодательства сходны и с законами, и с подзаконными нормативными правовыми актами.

С точки зрения субъектов делегированного законотворчества и процедуры принятия актов делегированного законодательства они схожи с подзаконными нормативными правовыми актами.

В соответствии с процедурой делегированного законотворчества правительство принимает свои акты, имеющие силу закона, обычно по более упрощенной процедуре, применяемой для издания и других своих решений. Следовательно, количество чтений при принятии акта может быть сокращено до одного. Участие в заседаниях меньшего количества участников позволяет быстрее согласовать их позиции. Кроме того, необходимо отметить и, как правило, лучшую юридическую проработку документов, которые принимаются правительствами. Все это, естественно, ускоряет и упрощает всю процедуру принятия решений, приводит к повышению эффективности правового регулирования.

Показано, что с учетом содержания, как и законы, акты делегированного законодательства закладывают основы правового регулирования общественных отношений в полном объеме и содержат первичные юридические нормы. Акты органов исполнительной власти, принятые в порядке передачи полномочий парламента, равноправно входят в систему национального законодательства. При этом акты, принятые в порядке делегирования законодательных полномочий, обладают такой же юридической силой, как и законы. Это в первую очередь означает, что все подзаконные нормативные правовые акты должны в равной мере соответствовать как парламентским законам, так и актам делегированного законодательства. Кроме этого, если принимаемый акт делегированного законодательства содержит нормы права, которые противоречат нормам права, заложенным в актах текущего законодательства, применяются нормы, установленные актом исполнительной власти, имеющим силу закона.

В результате анализа законодательства зарубежных государств автором проводится классификация способов делегирования законодательных полномочий. В зависимости от применяемых критериев диссертант классифицирует их на шесть групп: внутреннее и внешнее делегирование (в зависимости от того, передается ли право на законотворчество органу парламента или другому органу); легитимное и нелегитимное делегирование (в зависимости от того, предусматривает ли конституция возможность делегирования законодательных полномочий или текущее законодательство

«подгоняется» под политическую ситуацию); делегирование с полномочиями или без полномочий (в зависимости от того, наделяет ли парламент специально необходимыми полномочиями орган, издающий акты, имеющие силу закона, или эти полномочия вытекают из действующего законодательства); делегирование в чрезвычайных ситуациях, заполнение пробелов в законодательстве и делегирование в иных случаях (в зависимости от цели издания органом актов, имеющих силу закона); прямое и косвенное делегирование (в зависимости от того, предоставляет ли парламент прямо полномочия на издание актов, имеющих силу закона, или при принятии парламентом законов он оставляет отдельные вопросы на усмотрение органов исполнительной власти); делегирование, осуществляемое только тогда, когда парламент не заседает, и делегирование, осуществляемое вне зависимости от этого обстоятельства.

Установлено, что при внутреннем делегировании парламент передает законодательные полномочия комиссии или комитету соответствующей палаты или другому внутрипарламентскому органу (например, президиуму, бюро и т.п.). При внешнем делегировании законодательные полномочия предоставляются другим органам, не входящим в структуру парламента.

Исходя из этого, по мнению автора, внешнее делегирование в зависимости от наличия уполномочивания парламента разделяется на три основные группы:

1) делегирование, при котором парламент прямо или косвенно упол
номочивает правительство издавать акты, имеющие силу закона, то есть
«делегирование с полномочиями», которое, в свою очередь, можно разде
лить на прямое и косвенное делегирование;

2) делегирование, при котором правительство самостоятельно и по
собственной инициативе издает акты, приравненные по силе к закону, при
этом право на такое правотворчество возникает из конституции или закона,
а не на основе принятого для конкретного случая парламентского акта («де
легирование без полномочий»);

3) нелегитимное делегирование законодательных полномочий.

При этом две первые группы объединяются в правомерные способы делегирования.

Установлено, что при прямом делегировании законодательных полномочий парламент издает акт, на основании которого правительство получает право на делегированное законотворчество, с указанием, какой конкретно орган, на какой срок и по каким вопросам получает такое право.

При косвенном делегировании законодательных полномочий парламентский закон («закон-каркас») составляется в общих чертах (выражениях) и применить его без соответствующей правоустанавливающей деятельности исполнительных органов власти невозможно. В связи с этим автор уделяет

внимание актам исполнительной власти, принятым в условиях чрезвычайных ситуаций, которые отличаются от обычного подзаконного акта как по условиям издания, так и по своей силе.

В исследовании делается вывод о том, что заполнение пробелов в законодательстве актами органов исполнительной власти нельзя назвать делегированным законодательством в полном смысле этого понятия. Однако такая деятельность подобна делегированному законотворчеству правительства или главы государства по ряду моментов.

Во-первых, по субъекту, издающему подобный акт: как и при делегированном законодательствовании, эти нормативные правовые акты принимаются соответствующим органом исполнительной власти или главой государства, которые более оперативны, чем парламент, и компенсируют недостающие в конкретный исторический момент законодательные нормы.

Во-вторых, подобные акты издаются в тех случаях, когда в конституции или законе закреплено, что конкретные общественные отношения будут регламентироваться специальным законом. Однако в ситуациях, пока парламент не успел рассмотреть данный вопрос, а его регламентация необходима в данный момент, правительство порой вынуждено принимать подобные акты.

Данный способ издания органами исполнительной власти актов, имеющих силу закона, является исключением и некоторым отклонением в законодательном процессе государства.

Отмечается, что такой правотворческий процесс в национальном законодательстве обычно не регламентируется, так как парламент исходит из того, что неурегулированные отношения в конечном итоге будут урегулированы законом (единственным исключением является Португалия). При этом надо отметить, что акты исполнительной власти (главы государства) носят временный характер, что обычно и отражено в них.

Особое место в работе уделено «нелегитимному» делегированию.

Пример такого способа делегирования законодательных полномочий имел место в Германской империи периода фашизма, когда парламент путем принятия законов, противоречащих Конституции Германии, но не меняя ее, предоставил Правительству Германии право издавать законы.

Таким образом, ситуация, сложившаяся в фашистской Германии 30-х гг., характеризуется, с одной стороны, формальной правомерностью законотворчества Правительства Германии, ибо оно опиралось на действующее законодательство, и, с другой стороны, неконституционностью тех законов, которые предоставили исполнительной власти это право.

Во второй главе «Особенности делегированного законотворческого процесса» рассмотрены основные стадии делегирования законодательных полномочий парламентом. К таким стадиям диссертант относит: инициативу делегирования; определение условий делегирования; принятие парламен-

том акта о делегировании законодательных полномочий; определение субъектов, которым делегируются делегированные полномочия.

Отмечается, что прямое делегирование законодательных полномочий не может быть безусловным. При прямом делегировании парламент передает часть своих прав на законотворчество правительству с определением срока и условий делегирования. Поэтому определение условий делегирования является обязательным требованием к процедуре передачи законодательных полномочий. Такое требование установлено в конституциях всех государств, допускающих практику прямого делегирования. Однако конкретный перечень условий в этих государствах может быть неодинаковым. В связи с этим автор в работе отмечает, что к таким условиям относятся: конкретный срок делегирования законодательных полномочий; цели и пределы полномочий правительства в сфере делегированного законотворчества; круг вопросов, по которым правительство может издавать акты, имеющие силу закона; принципы и критерии, которыми необходимо руководствоваться в процессе осуществления указанных полномочий.

Делается акцент на том, что целевой, «строго функциональный характер» делегированного законодательства означает, что делегированные акты издаются «не вообще» (для регулирования тех или иных общественных отношений), а для решения вполне определенных задач, для достижения конкретных целей.

Диссертант приходит к выводу, что эта особенность делегированного законодательства объясняется тем, что оно всегда принимается только на основе и в рамках властных полномочий, строго ориентированных на решение определенных задач.

Парламентские полномочия по изданию законодательных актов, делегируемые другим органам или институтам, всегда ограничены особыми, строго определенными целями. Все акты, принятые вопреки обозначенным целям, не будут иметь никакой юридической силы.

Рассмотрев условия делегирования законодательных полномочий, автором проанализирован еще один важный аспект наделения правительства законодательными полномочиями - процедура и форма акта о делегировании.

В этой связи в исследовании рассматриваются два принципиальных, по мнению автора, условия, характеризующих парламентский акт о делегировании.

Во-первых, акт о делегировании не только предоставляет дополнительные полномочия правительству, которые изначально конституционно закреплены за другим органом (парламентом), но и на ограниченный период времени изменяет установленную в стране процедуру законотворчества.

Во-вторых, акт о делегировании придает «на будущее» правительственным решениям, принятым в рамках предоставленных законодательных полномочий, высшую юридическую силу - силу закона.

Этими двумя условиями определяется и выбор формы акта о делегировании: обычно он оформляется в виде закона.

Для того чтобы всесторонне рассмотреть вопрос о делегировании законодательных полномочий, в работе анализируется еще один вопрос: кому передаются законодательные полномочия.

На основании проведенного исследования автор приходит к следующим заключениям:

1. Общим правилом делегирования законодательных полномочий яв
ляется передача законотворческих полномочий правительству. Данное пра
вило действует прежде всего в государствах с парламентарной формой
правления. При этом в ряде стран законодательство допускает делегирова
ние полномочий и некоторым подчиненным правительству органам (напри
мер , министрам).

2. В государствах с президентской формой правления делегирование за
конодательных полномочий осуществляется исключительно главе государства.

3. В государствах со смешанной формой правления нет единого под
хода к определению органа, которому делегируются законодательные пол
номочия. В большинстве таких государств законодательные полномочия
делегируются главе государства (например, в Казахстане, Беларуси). В то
же время во Франции, которая одна из первых проложила путь к созданию
смешанной формы республики, законодательные полномочия делегируются
не Президенту Республики, а Правительству.

Далее автором исследуется процедура принятия акта делегированного законотворчества.

В этой связи диссертантом обращается внимание на ряд организационно-правовых особенностей, соблюдение которых придает обычной правотворческой процедуре исполнительного органа более высокий статус -статус делегированного законотворческого процесса.

Так, при прямом делегировании законодательных полномочий право правительства на законотворчество возникает после вступления в силу парламентского акта о делегировании. Для того чтобы правительственный акт, имеющий силу закона, был юридически состоятелен, правительство в законотворческой деятельности должно в первую очередь выполнить условия этого парламентского акта о делегировании.

Следующим условием правомерности законотворческой деятельности органа исполнительной власти является требование согласования акта делегированного законодательства с соответствующим компетентным органом в странах, где это предусмотрено (например, Франция).

После принятия акта делегированного законодательства органом исполнительной власти и согласования этого акта в случаях, предусмотренных

конституциями, акт делегированного законодательства подлежит утверждению главой государства.

Отмечается, что анализ законодательства в различных зарубежных странах позволяет заключить следующее: вопрос о подписании (промульгации) акта делегированного законодательства решается неоднозначно. В этой связи государства, допускающие делегирование законодательных полномочий, автором делятся на три группы: страны, в которых глава государства обязан подписать (промульгировать) акт органа исполнительной власти, имеющий силу закона, и не вправе отказаться от подписания (промульгации) (Испания); страны, в которых глава государства вправе наложить вето на акт делегированного законодательства, при этом такое вето будет абсолютным и не может быть преодолено правительством (Франция); страны, где конституционное законодательство не устанавливает обязательности подписания (промульгирования) акта делегированного законодательства главой государства (ФРГ, Молдавия).

Вне данной классификации оказывается четвертая группа стран, где акты делегированного законодательства принимает сам глава государства (например, Казахстан).

После утверждения акта делегированного законодательства главой государства акт подлежит обязательному опубликованию. Следует отметить, что общее правило, согласно которому законы вступают в силу после их опубликования, распространяется и на акты делегированного законодательства. При этом лишь в немногих государствах конституции отдельно указывают на необходимость опубликования актов делегированного законодательства.

При рассмотрении особенностей процедуры законотворчества правительства автором поднимается немаловажный вопрос: может ли парламент законодательствовать в тот период, на который правительству делегировано право издавать акты, имеющие силу закона, в том числе и по вопросам, переданным для регламентации исполнительной власти?

Как показывает проведенное исследование, проблема законотворчества парламента в период делегирования законодательных полномочий правительству конституционно решена лишь во Франции и Испании.

Так, согласно ст. 41 Конституции Франции Парламент Франции в период действия права Правительства Франции издавать акты делегированного законодательства не может принимать парламентских законов по вопросам, противоречащим делегированным полномочиям. В случае же если Правительство Франции считает, что законотворчество Парламента Франции противоречит делегированным полномочиям, данный спор о компетенции по инициативе премьер-министра или председателя соответствующей палаты должен быть разрешен Конституционным Советом в кратчайший срок (восемь дней).

Иные правила установлены в Испании, где в соответствии со ст. 84 Конституции в случае, если какое-либо законодательное предложение или поправка противоречат осуществлению предоставленных законодательных полномочий, Правительство Испании вправе приостанавливать их рассмотрение. В этом случае парламентариями может быть выдвинуто законодательное предположение о полной или частичной отмене закона о делегировании законодательных полномочий Правительству Испании.

В других государствах, допускающих прямое делегирование, данная проблема в конституционном законодательстве не решена, что позволяет говорить о возможности возникновения конфликтных ситуаций в отношениях между парламентом и правительством по поводу законодательных полномочий, о своеобразном соперничестве в компетенции.

Диссертант считает, что важным аспектом процесса делегирования законодательных полномочий является определение момента прекращения права правительства на законотворчество. В этой связи автором выделяются юридические факты, которые влекут за собой прекращение законодательных полномочий исполнительной власти, делегированных парламентом. К ним относятся: истечение срока, на который правительству были делегированы законодательные полномочия; выработка текста акта, право на издание которого было делегировано; прекращение полномочий правительства и (или) парламента; отмена или изменение парламентом своего акта о делегировании законодательных полномочий; отмена парламентского акта о делегировании органом конституционного надзора в связи с нарушением Основного закона.

Особое внимание в исследовании уделено способам контроля за делегированным законотворчеством.

Правотворческая деятельность правительства в рамках делегированных ему парламентом законодательных полномочий во всех государствах находится под обязательным контролем. Данная особенность делегированного законотворческого процесса является одной из его качественных характеристик, способствуя дальнейшему утверждению делегированного законодательства как источника права, возрастанию его функциональной роли и значения в системе регулятивных средств по мере развития общества и государства. Кроме этого, контроль за делегированным законотворчеством является важным условием обеспечения современной модели разделения властей, развивающим идеи взаимодействия и взаимоограничения различных государственных органов.

В работе предлагается различать два вида контроля - косвенный и прямой. При таком подходе в рамках прямого контроля находят свое место и парламентский, и судебный, и административный контроль.

Автор обосновывает, что косвенный контроль не предполагает непосредственного воздействия на конкретную отрасль правительственной деятельности, в частности, делегированное законотворчество. Данный вид контроля связан, как правило, с конституционным правом парламента влиять на формирование правительства. Кроме того, необходимо отметить, что абсолютное большинство государств, допускающих делегирование законодательных полномочий, имеют парламентскую, реже смешанную, форму правления. Вполне понятно, что косвенный контроль в этих странах становится реальным рычагом воздействия парламента на правительство и, следовательно, на его деятельность (в том числе законотворческую).

В связи с этим делается вывод о том, что косвенный контроль за законотворческой деятельностью правительства проявляется в следующих формах: участие парламента в формировании правительства; политическая ответственность правительства перед парламентом; возможность совмещения в некоторых государствах должности депутата и члена правительства; необходимость в некоторых государствах утверждения парламентом правительственной программы.

Отмечается, что косвенный контроль неэффективен в странах, в которых законодательные полномочия делегируются главе государства. Это происходит в государствах со смешанной или президентской формой правления. Недейственность косвенного контроля в этих странах связана в первую очередь с тем, что законодатель не обладает таким же воздействием на главу государства, как на правительство. Конституции, как показывает анализ, содержат четкий перечень условий, наличие которых может стать основанием для возбуждения парламентом дела об отстранении главы государства от должности. Получается, что в отличие от правительства глава государства несет лишь юридическую, а не политическую ответственность.

Прямой контроль за законотворческой деятельностью исполнительной власти заключается в непосредственном воздействии других органов государственной власти на деятельность правительства и осуществляется в двух основных формах: парламентский контроль за делегированным законотворчеством; административный и судебный контроль за законностью актов делегированного законотворчества.

Утверждение правительственных актов, изданных в порядке делегирования законодательных полномочий, является первой и основной формой прямого контроля. Анализ конституционных положений показывает, что в различных странах неодинаково регламентируется вопрос о необходимости утверждения актов делегированного законотворчества парламентом. В этой связи, как считает диссертант, государства, допускающие делегированное законотворчество, можно разделить на четыре группы.

В государствах первой группы конституционное законодательство требует обязательного утверждения парламентом правительственных актов делегированного законодательства. Такое условие установлено в ФРГ, Испании, Италии и Туркменистане.

В государствах второй группы конституционное законодательство требует от правительства обязательного внесения принятого акта делегированного законодательства в парламент. Однако данное требование не означает обязанности парламента рассмотреть и принять решение о правительственном акте. Более того, юридически значимым будет лишь решение парламента не утверждать акт делегированного законодательства. Данное условие установлено во Франции.

В государствах третьей группы, по мнению автора, утверждение правительственного акта делегированного законодательства является факультативным (например, Португалия).

К третьей группе государств относятся и страны, в которых конституции не предусматривают обязательного утверждения актов делегированного законодательства парламентом, однако акты о делегировании могут предусмотреть такую форму парламентского контроля в каждом конкретном случае (например, Молдова, Румыния).

В государствах четвертой группы утверждение актов делегированного законодательства парламентом вообще не предусмотрено. Таким образом, такая форма прямого контроля, как утверждение актов парламентом, не применяется в Армении, Казахстане и Кыргызстане.

Парламентский контроль проявляется и в «отслеживании» парламентом соблюдения исполнительной властью условий делегирования. Данная форма контроля как основная существует в Великобритании, Италии, Франции, ФРГ, Княжестве Андорра и Испании.

Установлено, что парламент в этих странах постоянно проверяет законотворческую деятельность исполнительной власти на предмет соответствия актов делегированного законодательства парламентским актам о делегировании. Такой контроль осуществляется следующими способами: утверждение актов в странах, где это требуется конституцией; внесение поправок во вступивший акт делегированного законотворчества в порядке обычной парламентской законодательной процедуры; обжалование законности акта делегированного законотворчества в судебных инстанциях. При этом обжалованы могут быть как несоответствия акта конституции и (или) другим парламентским законам, так и нарушение правительством (главой государства) условий делегирования.

Особое внимание уделено в работе форме прямого контроля за законотворческой деятельностью правительства - судебному контролю.

Отмечается, что судебный контроль тесно связан с парламентским контролем и осуществляется во взаимодействии с ним. Однако судебный контроль может осуществляться и самостоятельно, то есть независимо от парламента.

Важным и достаточно специфическим проявлением судебного контроля за законотворческой деятельностью правительства является разрешение судами споров о компетенции.

Автором отмечается, что в зарубежных странах, применяющих практику прямого делегирования, встречается еще и контроль со стороны органов административной юстиции.

Так, во Франции все ордонансы, имеющие силу закона, перед вступлением в силу подлежат обязательной проверке Государственным Советом, который дает на них свои заключения. Соответственно, Президент Республики при промульгации ордонанса должен учитывать не только мнение Правительства, но и заключение Государственного Совета Франции.

В этой связи диссертант в исследовании останавливается на особенностях административного контроля, который осуществляется не законодательными или судебными, а административными органами, в первую очередь министерствами и центральными органами. Следует согласиться и с мнением некоторых авторов, справедливо полагающих, что в случае утверждения верховенства административного контроля любой делегированный акт будет считаться действительным уже на том основании, что он признан таковым министром.

Отмечается, что с проблемой контроля за делегированным законотворчеством связана и проблема определения оснований и момента прекращения действия правительственных актов делегированного законотворчества. В этой связи автор выделяет несколько юридических фактов, с наличием которых правовые нормы зарубежных стран связывают прекращение действия актов делегированного законотворчества: отказ парламента утвердить акт делегированного законотворчества; невнесение пришлого правительственного акта делегированного законотворчества в парламент до окончания срока делегирования; нарушение правительством условий делегирования; отмена (изменение) акта делегированного законодательства парламентом в порядке обычной парламентской законодательной процедуры; нарушение правительственным актом делегированного законодательства конституции или законов; отмена акта о делегировании законодательных полномочий судом вследствие нарушения конституции.

В исследовании автором предлагается внесение соответствующих изменений и дополнений в ст.ст. 84, 105, 115 Конституции РФ, в которых требуется отразить возможность делегирования законодательных полномочий Правительству РФ. Кроме этого, как отмечает диссертант, соответствующие поправки потребуется внести в Федеральный конституционный

закон от 17.12.1997 № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации». В частности, автором предлагается дополнить раздел III этого закона положениями, регламентирующими порядок делегирования законодательных полномочий и процедуру реализации данных полномочий Правительством РФ. В указанном законе диссертант предлагает также особо определить статус актов делегированного законотворчества, ибо в настоящее время в нем прямо говориться о подзаконном характере правительственных актов.

В заключении изложены основные итоги проведенного исследования, обобщены его важнейшие результаты и намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Делегированное законодательство // Государство и право. 1997.
№ 4. - 0,4 п.л. (в соавторстве).

2. Условия и субъекты делегирования законодательных полномочий в
зарубежных странах // Актуальные проблемы правового регулирования со
циально-экономических отношений. М, 2001. - 0,7 п.л.

3. Способы делегирования законодательных полномочий // Проблемы
государственного строительства и права: В 2 ч. М.: РАГС, 2002. Ч. 2. - 0,7 п.л.

4. Делегирование законодательных полномочий в Великобритании и
странах Содружества//Юриспруденция. 2002. № 2. - 0,3 п.л.

5. Делегирование законодательных полномочий // Сборник докладов
и научных сообщений межвузовской конференции аспирантов и студентов,
посвященной памяти проф. И.А. Андреевой. М.: МПОА. 2002. - 0,2 п.л.

6. Место актов делегированного законотворчества в системе источ
ников права// Вестник Российской правовой академии. 2005. № 1. - 0,4 п.л.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее

время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного федерального и регионального законотворчества, становится очевидно, насколько важным является значение самого процесса создания закона, процедуры выработки первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой, составления и обсуждения его проекта, учёта мнений и интересов различных социальных групп и слоев, соотношения с другими, уже действующими, нормативными правовыми актами, способность будущего закона адаптироваться в действующей правовой системе, а также к новому законодательству, определение экономических основ его существования и реализации в общественных отношениях. Процесс современного законотворчества в Российской Федерации проходит в чрезвычайно сложной обстановке на фоне экономического и социально-психологического кризиса. Это обстоятельство заставляет обращать внимание на отдельные особенности российской законотворческой деятельности и её основные свойства, принципы, в некоторой степени отличные от западноевропейского и североамериканского законотворчества. Избранный курс углубления политических и экономических реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовыми нормами новой социальной реальности, урегулированию принципиально новых сложившихся общественных отношений. Подобная оперативность часто негативно сказывается на качестве закона, его внутренней системности, на стабильности правовой системы в целом, на уровне реальной правовой защищённости граждан и их объединений в обществе. В целом, проблема действия и развития российского законотворческого процесса в настоящее время является сложной как в теоретическом, так и в практическом отношении. Усложнение парламентских процедур и правотворческой деятельности в целом настоятельно требует значительного повышения уровня профессионализма как со стороны депутатов различных видов представительных органов власти, так и со стороны практических работников аппарата Парламента, Пра-

вительства, администрации Президента и других органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, непосредственно включенных в процесс подготовки законотворческих решений.

Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы диссертационного исследования. Останавливаясь не столько на чисто процессуальных аспектах деятельности по разработке и принятию закона, сколько на теоретических проблемах законодательной работы, автор рассматривает основы законотворческой деятельности в России в виде особого творческого процесса, построенного на фундаменте особых принципов и имеющего четкие и формально определённые логические основания.

Главная теоретическая задача исследования выражается в том, чтобы не просто дать описание процессу прохождения проекта закона (и самого закона) через все необходимые стадии его создания и введения в действие, а установить научные основы соответствующей деятельности, определить вопросы необходимости законодательного регулирования общественных отношений и адекватного отражения социальных ожиданий и потребностей, рассмотреть вопросы научного планирования законотворческой деятельности и прогнозирования последствий принятия закона, проблемы научной экспертизы проектов законов и их модальной сбалансированности, а также вопросы языка законодательства и необходимости создания единого терминологического словаря законотворческой работы.

Особая значимость исследования состоит в возможности применить его отдельные положения, мысли, идеи в процессе разработки концепции конкретного закона и обсуждения его проекта. Принципиальную важность имеет произведённое автором разграничение смежных и часто отождествляемых понятий «правотворчество» и «правообразование», «законообразование» и «законотворчество», «законотворческая деятельность» и «законотворческий процесс» и т. д. В процессе изложения вопросов диссертации постепенно выявляются основные причины неисполнения предписаний федеральных и региональных законов. 4

Таким образом, диссертационная работа представляет собой теоретическое исследование проблем законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. В ней, например, освещаются такие относительно малоизученные проблемы, как: определение внутреннего содержания стадий законотворчества, характеристика основных объективных и субъективных факторов, оказывающих воздействие на выработку законотворческого решения, проблема связи данных факторов между собой, различение основных терминов, характеризующих содержание стадий и этапов законотворческой деятельности.

Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы опираются на изучение явлений законотворческой практики, как официально опубликованной, так и непосредственно изученной диссертантом.

В диссертационном исследовании автор предпринимает попытку подойти к ряду важнейших в настоящее время теоретических проблем законотворчества комплексно и абстрактно, осмыслить законотворческую процедуру как самостоятельную правовую категорию, раскрыть сущность, основные задачи, принципы и элементы этой категории и дать правовую характеристику различным формам её выражения вовне. В то же время конкретная, сложившаяся в ходе реализации права ситуация настоятельно требует осмысления и оценки деятельности субъектов Российской Федерации как по созданию собственного законодательства, так и по вопросам взаимодействия с Федерацией в рамках единой законотворческой деятельности.

Указанные выше обстоятельства подтверждают высокую степень актуальности научной деятельности, посвящённой разработке проблем законотворчества.

Состояние научной разработанности темы исследования. Проблемы, исследуемые в диссертации, относительно неплохо разработаны в отечественной и зарубежной юридической литературе. В то же время последние фундаментальные научные работы по этой тематике в силу постоянно изменяющихся политических и социально-экономических условий российского законотворчества уже не могут в полной мере разрешить все спорные вопросы законотворческой деятельности в обстановке регулярного появления большого количества новых дискуссионных про-

блем. Тема законотворчества и его компонентов актуальна именно сегодня, когда перед российским обществом стоит задача реформирования его правовой основы.

Таким образом, проблемы законотворческой деятельности в теоретическом плане разработаны всё же ещё недостаточно. В основном, данные проблемы рассматриваются на отраслевом уровне конституционного (государственно-

ч 1 либо изучаются с учётом комплексного подхода в рамках правотвор-

го) права

чества как многоплановой и многоаспектной нормообразующей деятельности общества и государства^2.

Проведённые в 70 - 90 гг. XX в. в СССР, Российской Федерации, а также в других странах мира научные исследования в данной сфере значительно обогатили современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые были всесторонне изучены автором при проведении диссертационного исследования. В то же время в процессе исследования было выявлено отсутствие чётко разработанного анализа понятийного аппарата данной проблематики и

1 См.: Василевич Г. А. Проблемы законотворческой деятельности Верховного Совета Республики Бе
ларусь: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. Минск, 1993; Невинский В. В. Конституционный Суд
Российской Федерации и правотворчество в России//ВестникКонст. Суда РФ. 1997. №3. С. 69 -72,
Парламентское право России/Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999; СтуденкинаМ. С.
Некоторые проблемы право-творчества субъектов РФ // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 59-68,
Тихомиров Ю. А., Зражевская Т. Д. Правотворчество области как субъекта РФ//Государство и право. №
1. С. 12-17; Четверикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации:
опыт и проблемы: (По материалам Республики Коми): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. СПб.,
1998; Чехарина В. И. Проблемы законодательного процесса в российском парламенте // Конституци
онный строй России. Вып. 1. М., 1992. С. 63-71; Чехарина В. И. Федеральное Собрание: законода
тельный процесс // Конституционный строй России. Вып. П. М, 1995.С. 57-67; Щетинин Б. В.
Проблемы теории советского государственного права. М.,1969; Щетинин Б. В. Проблемы теории

советского государственного права. М., 1974.

2 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2-х т. Свердловск, 1972-1973: Алексе
ев С. С. Общая теория права: Курсв 2-хт., 1981-1982; Алексеев С. С. Теорияправа. М., 1994; Бошно С.
В. Некоторые проблемы правотворчества // Осуществление политической и правовой реформ в РФ.
Вып. 1. М, 1996. С. 125 -138, Власенко Н. А. Язык права. Иркутск, 1997; Горшенев В. М. Правотворче
ская деятельность общественных организаций в СССР. Ярославль, 1972; КовачевД. А. Механизм право
творчества социалистического государства: вопросы теории М, 1977; Колдаева Н. П. К вопросу о социо
логических аспектах правообразования//Теория права: новые идеи. М., 1993. С. 37-44; Концепциираз-
вития российского законодательства/Изд. 3-е, перераб. идоп.-М, 1998; ЛуцьЛ. А. К вопросу об объек
тивном и субъективном в правотворчесгве (в свете общей теории деятельности) // Вестник Львовского
ун-та. Сер. юрид. 1987. Вып. 25. С. 129-133; Научные основы советского правотворчества. М., 1981;
Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974; Пастушенко А. Б. Нормо
творчество субъектов РФ: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1996; Пиголкин А. С. Тео
ретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М.,

1972; Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996 и др.

единообразного толкования смысла важнейших категорий законотворчества. Общесоциальная и научная значимость рассматриваемой темы даёт возможность предполагать, что в дальнейшем она привлечёт внимание большого числа учёных и практических работников.

Объектом в диссертационной работе является законотворческий процесс, как важнейший компонент нормотворчества и правотворческой деятельности.

Предмет диссертационного исследования составляют особенности законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, в частности, и вообще в сложносоставных государствах.

Целью исследования является изучение законотворческой деятельности в целом и разработка рекомендаций по совершенствованию теоретической концепции планирования и организации законодательной деятельности непосредственного субъекта законотворчества (парламента) на уровне субъектов Федерации, направленных в целом на повышение эффективности деятельности по созданию, рассмотрению, принятию и введению в действие законов.

Основные задачи исследования:

1) изучение проведённых научных исследований по данной проблематике и
критическое их осмысление с учётом современных тенденций развития российского
законотворчества;

2) определение места и роли законотворческой деятельности в механизмах
реализации государственной власти и правового регулирования общественных от
ношений, а также - анализ ряда объективных закономерностей, характеризующих
организационные и управленческие связи между участниками (субъектами) законо
творческой деятельности на основных этапах подготовки и принятия законода
тельного акта;

3) определение понятия «законотворческая деятельность» и отграничение
его от других, близких по смыслу правовых понятий и категорий - «правотвор
чество», «законотворчество», «законотворческий процесс», «законотворческая
процедура», «законодательный процесс» и др.;

4) установление сущности, основных принц ипов, логических основ и задач
законотворческой деятельности и на основе этого формулирование её цели;

5) выявление и анализ различных по своему характеру проявления факто
ров эффективности и развития законотворческой деятельности;

6) рассмотрение различных элементов (компонентов) законотворческой дея
тельности, указание на существующие различия между ними и их взаимосвязь, а
также - разработка некоторых предложений по изменению организации законо
творческой деятельности, способных содействовать повышению качества её резуль
татов.

Решение указанных задач является необходимым условием выработки конкретных научных и практических рекомендаций по избранной теме исследования.

Теоретическая основа диссертационного исследования. Основные проблемы законотворческой деятельности в настоящее время находятся в центре внимания учёных, как специалистов в области общей теории права, так и правоведов-консгитуционалистов. Большое значение для раскрытия понятия и определения содержания стадий (элементов) законотворчества имеют фундаментальные теоретико-правовые и государственно-правовые исследования таких учёных, как А.И. Абрамова, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев., М. И. Боб-нева, О. А. Гаврилов, В. М. Горшенев, А. И. Денисов, Г. Еллинек, Д. Л. Злато-польский, О. С. Иоффе, В. Н. Карташов, Д. А. Керимов, Н. П. Коддаева, Н. М. Коркунов. А. И. Королёв, В. В. Лазарев, Т. В. Наконечная, П. Е. Недбайло. В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, В. Н. Протасов, И. Сабо, Л. И. Спиридонов, Ю. А. Тихомиров, Р. О. Халфина, В. А. Четвернин, Г. В. Швеков, Г. Ф. Шершеневич, Р. Штаммлер, Б. В. Щетинин, А. И. Экимов, Л. С. Явичидр.

Проблемы законотворческой деятельности исследовались в разное время С. А. Авакьяном, В. В. Алёхиным, С. В. Боботовым. Н. А. Бобровой, С. А. Боголюбовым, В. И. Васильевым, Б. В. Дрейшевым, Т. Д. Зражевской, Д. А. Кова-чевым, Э. П. Курис, М. Лесаж, Л. А. Луць, Д. Маловой, М. А. Милюковым, А. В. Мицкевичем, Л. А. Морозовой, А. Нашиц, В. Д. Переваловым, М. В. Прохоровым, М. Я. Ронсанским, П. И. Седугиным, М. С. Студенкиной, Н. Ю.

Трещетенковой, В. С. Троицким, Л. В. Четвериковой, В. И. Чехариной, А. Ю. Чуковенковым, С.И. Шишкиным, В. А. Штокало, А. А. Юговыми др.

Различным аспектам законотворческого процесса посвятили свои труды П. И. Астров, В. К Бабаев, В. А. Баранчиков. Е. Н. Барышников, А. А. Белкин, Б. Я. Бляхман. В. Богдэнор, Л. М. Бойко. С. Н. Братусь, А. С. Булатов, М. В. Бя-тец, А. Н. Виноградов, В. А. Власов, Л. Д. Воеводин, В. К. Грищук, П. П. Гуреев, И. А. Дубов, Л. Н. Завадская, Ю. А. Иванов, А. Г. Каблуков. И. Ф. Казьмин, Ф. 3. Касумов, Т. В. Кашанина, А. Д. Керимов, М. Г. Кириченко. О. А. Колобов, В. С. Комаровский, А. М. Коновалова, А. А. Корнилов, Э. К Корот-кова, А. А. Косовец, Н. В. Котелевская, А. А. Котенков, С. Г. Краснояружский, Л. Т. Кривенко, В. А. Кряжков. Л. В. Лазарев, В. В. Лапаева, И. В. Левакин, М. А. Литвинова, А. И. Лукьянов, Е. А. Макарова, В. П. Малков, А. В. Малъко, А. Д. Мамедли, Ю. И. Мельников, В. В. Невинский. Л. А. Нудненко, Л. А. Окуньков, А. В. Олефиренко, В. Н. Орлов, А. М. Осавелюк, С. С. Павкович, С. А. Пашин, Л. В. Петрова, Г. С. Прокофьев, Т. Н. Рахманина, И. Н. Сенякин, А. А. Сергу-нин, Н. В. Силъченко, Т. В. Сойфер, И. М. Степанов, Б. А. Страшун, В. М. Сырых, В. В. Толстошеев, А. И. Трусов, В. И. Туранов, Г. М. Хачатрян, Г. Т. Чер-нобель, Е. О. Чинарян, Р. В. Шагаева, Н. А. Шевелёва, Н. В. Шелюто. С. Н. Шишкин, Н. В. Щербакова, С. Н. Юсупов, Ю. В. Янковской и др.

В последние годы защитили докторские и кандидатские диссертации по проблемам, прямо либо косвенно связанным с законотворческой деятельностью в Российской Федерации. А, А. Алейник, В. Н. Баландин, Ю. Н. Бацев, Р. С. Болдырева, С. В. Бопшо. И. И. Бугауев, Г. А. Василевич, А. И. Гудков, Б. П. Елисеев, В. А. Купин, Т. В. Кухарук, С. Н. Кухтик, А. Л. Кучеров. М. И. Левина, Е. Е. Никитина, А. Б. Пастушенко. И. А. Побережная, М. В. Прохоров, В. Ю. Рагозин, Е. М. Савельева. В. И. Савин, А. А. Старовойтов, Н.С. Соколова, Г. Н. Чеботарёв, Л. В. Четверикова, С. Г. Чубукова

Таким образом, диссертационное исследование базируется на проведении критического анализа достаточно широкого круга научных трудов по теории государства и права и конституционному (государственному) праву с привле-

чением работ по другим отраслям научного знания и, прежде всего, по философии, социологии, политологии.

Методологическая основа исследования. В диссертационном исследовании автором были использованы такие общенаучные методы исследования, как системный анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, социологического изучения законотворческого процесса и результатов деятельности законодательных органов государства, сравнительного анализа явлений законотворчества, как на международном, так и на общегосударственном и региональном уровнях. В процессе разработки различных аспектов темы использовались также историко-юридический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, структурно-логический и другие част-нонаучные методы познания.

В работе широко используется системный подход, выразившийся в анализе проблем законотворчества как на теоретическом, так и на отраслевом уровне, в комплексном анализе разнообразных проблем, так или иначе проявляющихся в процессе создания и рассмотрения проекта закона, принятия и введения в действие законодательного акта. Такой подход позволил автору сделать ряд теоретических обобщений, а также сформулировать некоторые рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Источниковедческую (нормативно-правовую) базу диссертационного исследования образуют: Конституция Российской Федерации 1993г., федеральные законы, регулирующие процесс правотворчества, соответствующие акты Президента Российской Федерации, регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законы г. Москвы, Московской, Ярославской областей и других субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы законотворческой процедуры, конституции и иные нормативные правовые акты (в том числе - регламенты парламентских учреждений) различных государств мира, аналитические материалы аппаратов Государственной Думы ФС РФ, Московской областной Думы, планы законопроектных ра-

бот федерального и региональных парламентов, материалы научных и научно-практических конференций и семинаров международного, всероссийского и регионального уровня по данной проблематике.

Научная новизна диссертационной работы состоит в проведении комплексного монографического исследования актуальных проблем законотворческой деятельности как важной составляющей процесса взаимодействия субъектов государственной власти и общества; в производстве теоретической разработки непосредственно действующих факторов эффективности и развития законотворчества; в системе закреплённых предложений основных способов систематизации и учёта этих факторов под углом зрения возможности и необходимой направленности коррекции поведения субъектов законотворческой деятельности путём внесения изменений в организацию самой законотворческой деятельности.

Научная новизна исследования также выражается в следующих основных положениях, которые выносятся на защиту:

1) законотворческий процесс общества и государства рассматривается как
самостоятельная правовая категория, основанная на развитии такого общего по
нятия как правотворчество;

2) для общетеоретического исследования сущности законотворческого
процесса вообще и субъектов Федерации, в частности, необходимо диалектиче
ское понимание данного процесса как сложного явления, имеющего специфиче
ские черты в правовой системе государства;

3) проводится принципиальное различие как между законотворческой дея
тельностью и смежными правовыми явлениями, так и между отдельными струк
турными частями самой этой деятельности (её уровнями, стадиями, способами
воздействия на проект закона или закон, действиями и решениями субъектов
этой деятельности, законотворческими мероприятиями различных видов);

4) на основе сравнительно-правового анализа законотворческой деятельно
сти в странах со сложносоставной системой организации государственной власти

делается вывод о необходимости заимствования положительных форм законо-

творческого процесса;

5) даются комплексные определения законотворческой деятельности и
законотворческого процесса;

6) формулируется необходимость разработки и принятия специальных
(возможно даже - кодифицированных) законов, регламентирующих содержа
ние этапов процессуальной законотворческой деятельности и вопросы разви
тия законодательной техники;

7) выделяется целый ряд теоретических проблем правотворчества и за
конотворческой деятельности, решение которых, как подчёркивается в заклю
чении диссертации, должно стать одним из приоритетных направлений работы
для исследователей соответствующей проблематики:

а) определение влияния объективного процесса правообразования на
сущностные свойства более субъективного по своему характеру правотворчест
ва;

б) учёт объективных факторов влияния окружающей социальной дейст
вительности на стадии правотворчества;

в) принятие и введение в действие международных (глобальных) и ме
стных (муниципальных) законов (в сравнении, например, с модельными зако
нами) Еще одной проблемой данного порядка является выяснение того, что,
собственно, отличает существо правового регулирования на региональном и
муниципальном уровнях;

г) конкуренция полномочий различных субъектов право- и законообразо-
ванияидр.

Научная значимость диссертационного исследования. В работе высказаны рекомендации по качеству подготовительной (предварительной) работы, предшествующей реализации права законодательной инициативы. Учёт соответствующими субъектами высказанных автором рекомендаций и замечаний позволит повысить качество разрабатываемых и вносимых на рассмотрение парламента проектов законов.

Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, могут быть ис-12

пользованы в обеспечении законотворческой работы депутатов как федерального, так и регионального уровня. Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебных курсах подготовки, переподготовки, повышения квалификации и самообразования различного уровня специалистов.

Материалы диссертации могут быть также использованы при проведении дальнейшего исследования соответствующего круга проблем, найти применение в качестве методических разработок при составлении разного рода учебных программ.

Практическая значимость проведённого исследования состоит в том, что в нём предложены реальные подходы к осмыслению текущей и прогнозируемой законотворческой деятельности на уровне субъектов Федерации. Полученные в результате проведённой работы выводы и предложения имеют непосредственное отношение к реальной политике Российского государства в сфере укрепления парламентаризма и конституционализма и могут быть использованы для обоснования ряда практических мер по разработке текущего законодательства, в работе по совершенствованию форм и методов работы законодательных органов государственной власти в рамках законотворческой деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли своё отражение в научных публикациях автора по теме проведённого исследования, были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории государства и права Московского университета МВД России и научно-практических конференциях, проводившихся в Московском университете МВД России в 2002-2004 гг.

Структура диссертационной работы. Работа состоит из введения, двух глав (шесть параграфов), заключения и списка используемой литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы работы, определяются объект, непосредственный предмет и методология исследования, формулируются цель и основные задачи исследования, даётся общая характеристика состояния теоретической разработанности проблем исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость проведённой работы, указываются основные положения исследования, выносимые на защиту.

Первая глава - «Общая характеристика законотворческого процесса» -посвящена общетеоретическим вопросам законотворческого процесса и выявлению его особенностей, как в субъектах Российской Федерации, так и в государствах с федеративной формой государственного устройства.

Первый параграф - «Понятие законотворческого процесса и его стадии» -посвящен вопросам выделения законотворческой деятельности из родового явления «правотворчество» и соотношения их сущностных свойств. Проводится различение понимания законодательной деятельности в широком и узком смысле.

Автор диссертации указывает, что в системе правового регулирования общественных отношений основное место занимает правотворческая деятельность общества и государства и обращает внимание на то, что она является важнейшей частью более общего и абстрактного правообразующего процесса. Обращается внимание на необходимость принципиального различения терминов «формирование права» («правообразование») и «правотворчество», поскольку на современном этапе развития общества понятие «правотворчество» призвано охватить более широкий круг явлений, включать в себя все сложные процессы, предшествующие принципиальному решению о подготовке проекта нормативного правового акта, выявить потребности в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, направление и характер такого регулирования.

Как полагает диссертант, законотворческая деятельность представляет собой

не столько формально-правовое, но, прежде всего, социально-правовое явление: 14

если законотворчество в общем виде определяется как деятельность, направленная на создание правовых норм, обладающих высшей юридической силой, то законотворчество, как специально-юридическая категория, означает соответствующую юридически значимую деятельность. Законотворческая деятельность, будучи урегулированной правом, характеризуется строгой последовательностью операций (действий) по созданию законов и выражается в законотворческом процессе, как юридической форме функционирования механизма законотворчества во времени. В этой связи у автора вызывает возражение отождествление понятий «законотворческий процесс» и «законотворчество» на том основании, что без процесса само по себе законотворчество, как материальная категория, неосуществимо, Различие данных категорий состоит в том, что тот же механизм законотворчества в зависимости от определённых условий может по-разному функционировать во времени; различные же по типу механизмы законотворчества могут характеризоваться в то же время идентичными законотворческими процессами. С другой стороны, в диссертации подвергается сомнению определение законотворческого процесса как фактического содержания законотворчества. Фактическое содержание законотворчества как научной категории составляет, по мнению автора, сама деятельность, направленная на создание закона, осуществляемая через специальный механизм законотворчества, В этом случае законотворческий процесс действует в качестве формы её (деятельности) осуществления, характеристики функционирования механизма законотворчества во времени.

Диссертант указывает, что законотворческий процесс как важнейшая, наиболее значимая составляющая правотворческого процесса является завершающим этапом всего процесса законообразования (создания закона). При этом вопрос о выделении законотворческого процесса из общего процесса законообразования следует решать с учётом субъективного фактора, имеющего значительный удельный вес в законотворчестве. С этой точки, зрения, по мнению автора, есть основание говорить о двух взаимодополняющих критериях выделения законотворческого процесса из общего процесса законообразования - социальном и юридическом.

С позиции автора, генеральной предпосылкой создания любого закона является познание субъектом теоретического законотворчества тех сложных факторов (обстоятельств), оказывающих влияние на развитие тех общественных отношений, правовое регулирование которых законодательными средствами диктуется нуждами социального прогресса.

Во втором параграфе - «Теоретические аспекты согласования законотворческой компетенции федерального Центра и регионов. Особенности законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации» - отмечается, что будучи составляющим единого правового пространства, каждый уровень законотворчества имеет свои границы и предмет правового регулирования, характеризуется относительной самостоятельностью и в то же время все уровни требуют взаимосогласованности и упорядоченности. Как показывает анализ законотворческой деятельности одной из причин аморфности единого правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Федерации.

По мнению диссертанта, практическое решение этой проблемы, и достижение по ней фактического согласия способствовало бы созданию благоприятной правовой среды для решения такой значимой для правового государства задачи, как обеспечение прав и свобод его граждан.

В параграфе проводится анализ системы способов разрешения коллизий между федеральным и региональным процессами законотворчества и исследуется институциональная структура их преодоления в федеративных отношениях в Российской Федерации.

По мнению автора, заслуживают особого внимания те законы субъектов Федерации, в которых предпринята попытка упорядочить законотворческий процесс. В таких законах затрагиваются вопросы прогнозирования правотворчества, планирования правотворческого процесса, подготовки и оформления проектов законов с учетом требований законодательной техники

и исходя из специфики решаемой задачи; отдельные разделы посвящены на-16

учной экспертизе проектов актов

Обращается внимание на значимость регламентов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации (их палат) в урегулировании законотворческого процесса.

Завершается параграф анализом особенностей основных этапов (стадий) законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации. При этом подчеркивается настоятельная необходимость унификации данного процесса с учетом положительного опыта данного рода деятельности;

Третий параграф - «Законотворческий процесс в государствах с федеративной формой государственного устройства» - посвящен сравнительному анализу законодательных систем зарубежных федераций.

К общим принципам, которые могут быть взяты за основу анализа законодательных систем различных федеративных государств, следует отнести: 1) двухуровневое построение - когда выделяется «правовое поле» как собственно федерации, так и собственно ее субъектов (республик, штатов, земель и т.п); 2) обеспечение необходимого единства двух подсистем общефедеральной правовой системы, 3) использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования правовых актов и действий по линии федерации и ее субъектов.

Законотворчество — одно из основных направлений деятельности парламента. Законотворческий процесс повсюду имеет свои особенности. Тем не менее, можно выделить общие черты, свойственные процедуре прохождения законопроектов в парламентах федеративных государств.

Так, в большинстве зарубежных федераций законотворческий процесс построен на основе четкого распределений компетенции между федерацией и ее составными частями (например, ФРГ, Австралия и др.).

Смесь деталей и общего в конечном продукте законотворческого процесса зависит в каждом конкретном случае от исторической и политической подоплеки рассматриваемого закона. «Легислатуры, - отмечает Л. Фридмэн, -

не занимаются принятием законов только в целях академического интереса или

по своей прихоти, а лишь потому, что нечто подталкивает их; социальные силы, которые стоят за любым конкретным законом, объясняют его форму в той же мере, что и сущность»^1.

Важная особенность законотворческого процесса связана с порядком прохождения законопроекта в парламенте. Он зависит от того, в какую категорию входит. В большинстве стран существует особая процедура принятия конституционных законов, внесения поправок в конституцию. Она гораздо сложнее процедуры принятия обычных законов. Специальные законодательные процедуры установлены для прохождения публичных и частных законов в Канаде. К категории публичных относятся те, которые затрагивают общие интересы и действие которых распространяется на всю территорию страны, к категории частных - законопроекты, имеющие местное значение и касающиеся отдельных лиц и организаций.

Общая черта законотворческого процесса состоит в том, что во всех легислатурах принятие закона связанно с осуществлением права законодательной инициативы. В зависимости от круга субъектов законодательной инициативы можно классифицировать легислатуры на те, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. К первой группе относятся легислатуры, стран, в которых право вносить законопроекты предоставлено только членам парламента (США).

Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы. Правом законодательной инициативы обладают парламентские комитеты и комиссии в Австралии, Бразилии. В ряде случаев этим правом наделены не только депутаты, но и правительство (Германия), глава государства - президент (Бразилия). Конституции наделяют правом вносить проекты законодательные органы субъектов федерации (Мексика), либо иные государственные или общественные организации.

Различия в парламентских процедурах обсуждения и принятия законов

1 ФридмэнЛ. Указ. работа. С. 84. 18

довольно велики, особенно это касается последовательности стадий обсуждения законопроектов. Общая черта законотворческого процесса — наличие нескольких стадий (чтений), которые проходит каждый законопроект при его рассмотрении в парламенте. Однако в содержание этих понятий обычно вкладывается разный смысл (некоторые специалисты выделяют до 15 стадий законодательного процесса, например, в США).

Первым чтением называется обычно принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования в палате. Как правило, это чисто формальная стадия, не влекущая обсуждения законопроекта. Иногда в первом чтении решается вопрос о направлении проекта в комитет (США); в некоторых странах в первом чтении обсуждаются лишь общие черты законопроекта, его принципы.

Что касается порядка рассмотрения законопроектов в палатах, то в одних парламентах законопроект сначала обсуждается в палате в полном составе, а затем передается в комитет, в других законопроект рассматривается в комитете, а потом — на пленарном заседании палаты. Первая процедура применяется в парламенте Германии, вторая — США.

Указанным различием предопределяется и содержание стадий законотворческого процесса, но в самом общем виде рассмотрение законопроекта включает две стадии: обсуждение основных, принципиальных положений и постатейное обсуждение.

Вторая глава - «Проблемы совершенствования законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации» - посвящена вопросам совершенствования регионального законотворчества субъектов Федерации. .

В первом параграфе - «Совершенствование процесса подготовки и предварительного обсуждения законопроектов» - подчеркивается, что эффективность правового регулирования во многом определяется: качеством подготовки законопроектов, их согласованностью и отсутствием внутренних противоречий.

Обращается внимание на отсутствие универсальных актов, регламентирующих порядок подготовки законов и других нормативных актов в субъек-

тах федерации, что является существенным пробелом в праве и наносит значительный вред всей системе нормативных правовых актов государства, нарушая ее целостность и упорядоченность.

Процесс подготовки законопроектов остался по существу вне поля зрения законодателя, в нем преобладают элементы стихийности и разнобоя. А между тем именно в процессе подготовки нормативного правового акта должна разрабатываться стратегия решения определенного вопроса, вырабатываться критерии оценки эффективности правового регулирования, выявляться пробелы, требующие правовой регламентации

На необходимость создания научно обоснованных правил подготовки нормативных правовых актов, которые позволили бы на научной основе, путем выявления потребностей в правовом регулировании точно определить средства правового воздействия, форму и вид соответствующего акта, не раз обращали внимание как работники науки, так и практики.

Назрела необходимость создания новых или существенное обновление действующих нормативных правовых актов субъектов Федерации, посвященных этим вопросам. Представляется, что для принципиального повышения качества законотворческой деятельности важно уделять больше внимания нормам, определяющим требования к содержательной стороне принимаемых решений и соответственно оформляющих их нормативных правовых актов

В некоторых субъектах Федерации созданы и успешно действуют правовые научные центры, разрабатывающие законопроекты (в Иркутской и Свердловской областях). Качество законов в этих регионах заметно выше¹ ^.

В параграфе отмечается, что подготовка и рассмотрение (согласование) нормативных правовых актов субъектов Федерации - это основанная на плане и важнейших приемах законодательной техники деятельность различных

1 В Воронеже, например, поведены семинары по образовательной программе «Процедура подготовки и принятия правовых актов области как субъекта Российской Федерации» На семинаре присутствовали работники законодательных органов Белгородской и Липецкой областей, а также представители легислатур Польши и Германии 20

служб по определению целей, разработке проекта документа, его согласование и обсуждение.

Во втором параграфе - «Пути совершенствования законотворческой деятельности субъектов Федерации по обсуждению, принятию и опубликованию законодательных актов» - обращается внимание на то, что в принятом нормативном правовом акте воля субъекта законотворчества выступает вовне как осознанное волеизъявление, направленное на достижение строго определенных целей - юридических последствий, практическое воплощение в жизнь и реализацию собственных результатов.

Все стадии и этапы законотворческой деятельности - от принятия решения на основе изучения региональных проблем; определения целей, выраженных на первых этапах как образ тех общественных отношений, которые формируются в сознании субъекта правотворчества в их еще не завершенном виде, до установления адекватной структуре формы правового выражения -воплощаются в реальной действительности в виде конкретного нормативного правового акта.

Тем самым стадия принятия нормативного правового акта служит своеобразным кульминационным моментом законотворческого процесса органов государственной власти субъектов федерации.

Указанная стадия является основополагающей и в законодательном процессе, поскольку именно на этой стадии законопроекту дается официальная оценка со стороны законодательного органа, происходит непосредственное закрепление государственной воли, законопроект официально становится законом субъекта Федерации.

Субъекты Федерации в регламентах устанавливают, что законы принимаются на заседании (сессии) большинством голосов депутатов законодательного органа. В то же время, указанное большинство голосов может быть различным в зависимости: 1) от общего числа депутатов; 2) от установленного числа депутатов; 3) от числа избранных депутатов; 4) от избрания простым либо квалифицированным большинством депутатов.

Простое большинство голосов от общего числа депутатов законодательного органа установлено для принятия региональных законов, например, в Республике Чувашия, в Ставропольском крае, Ульяновской области, г. Москве.

Простое большинство голосов от установленного числа депутатов законодательного органа предусмотрено в Алтайском, Хабаровском краях, Волгоградской, Вологодской, Орловской областях, Эвенкийском автономном округе и во многих других субъектах Российской Федерации. Именно данный вариант наиболее распространен в регионах.

Простым большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа принимаются законы, например, в Бурятии, в Приморском крае, Воронежской, Оренбургской, Читинской областях.

Думается, что формулировки «от общего числа депутатов» и «от установленного числа депутатов» тождественны. Однако в примечании к ст. 7 Регламента Московской городской Думы от 10 января 1994 г. разъясняется, что под «общим числом депутатов Думы» понимается число избранных и сохранивших полномочия депутатов Думы. Таким образом, московский законодатель отождествляет «общее число депутатов» с «числом избранных депутатов». Такая позиция была признана неконституционной Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. № 2-П, в котором отмечалось, что легитимность принимаемых законов может быть гарантирована только истолкованием понятия общего числа депутатов как числа, установленного для представительного органа государственной власти.

В этой связи представляется необходимой корректировка норм тех субъектов Федерации, которые предусмотрели возможность принятия региональных законов большинством голосов избранных депутатов.

Квалифицированным большинством голосов принимаются конституции (уставы) субъектов Федерации, а также поправки, изменения и дополнения к ним. Это обеспечивает должную стабильность конституционных норм и их особую значимость.

Отмечается, что должен быть единообразный порядок принятия законов субъектов Федерации и их подписания. Достаточно, чтобы решение о принятии закона оформлялось постановлением соответствующего законодательного органа и подписывалось только президентом (главой администрации) субъекта Федерации.

Позитивным моментом является закрепление многими субъектами Федерации обязанности президента (главы администрации) региона при возвращении закона субъекта федерации для повторного рассмотрения представлять мотивированное заключение (послание) о причинах возврата закона. В нем президент (глава администрации) субъекта Федерации должен предложить свою редакцию закона в целом либо отдельных разделов, глав, статей, их частей и пунктов либо дать мотивированную оценку целесообразности или незаконности принятия данного закона субъекта Федерации. Подобный подход направлен на предотвращение случаев отклонения президентом (главой администрации) субъекта Федерации регионального закона без конкретных замечаний и предложений.

Датой принятия закона субъекта Федерации считается день принятия его законодательным органом соответствующего субъекта Федерации.

По общему правилу, установленному конституцией (уставом) субъекта Федерации, нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Причем официальному опубликованию подлежат не только региональные законы, но и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер.

Третий параграф - «Участие МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации в законотворчестве» - посвящен проблемам участия МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации в законотворческом процессе.

Анализ деятельности МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации в этом направлении позволил выработать типовой алгоритм участия данных подразделений в подготовке законопроектов, состоящий из ряда последовательных действий и

этапов.

Так, внесение плановых элементов в правовую работу МВД Республики Калмыкия, ГУВД Краснодарского края, где пришли к пониманию необходимости совершенствования этого направления деятельности способствовало, в частности, активизации законотворчества. В этих целях данными подразделениями были подготовлены перечни разрабатываемых законопроектов субъекта Российской Федерации в качестве приложения к Планам основных организационных мероприятий МВД, ГУВД.

Сложившийся на практике механизм подготовки законопроектов МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации позволяет готовить достаточно качественные нормативные документы. Вместе с тем, очевидно, что он нуждается в дальнейшем совершенствовании. Соответствующие меры в этом направлении предпринимаются, как федеральным министерством, так и МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации.

В заключении подводятся итоги исследования и формулируются наиболее общие выводы, отражающие теоретическую и практическую значимость диссертации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Кондратьев В. П. Законодательная деятельность в контексте правовой
политики. // Проблемы развития государства и права в современном россий
ском обществе. Выпуск 2. Единство мирового опыта и отечественной тради
ции в развитии российской государственности. Сборник научных статей. -
М.: Московский университет МВД России, 2003 (0,6 п.л.);

2. Кондратьев В.П. Разграничение законотворческой компетенции фе
дерального Центра и субъектов Российской Федерации. // Проблемы разви
тия государства и права в современном российском обществе. Выпуск 4.
Юридическая теория и правовая практика: проблема взаимовлияния. Сбор
ник научных статей. - М.: Московский университет МВД России, 2004 (0,6

п.л.).

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Необходимость обращения к правовой политике в сфере защиты прав и свобод личности обусловлена происходящими в России в начале XXI века социально-экономическими и политико-правовыми преобразованиями. В этих условиях усиливается роль правовой политики как ведущего фактора становления правового государства. Правовая политика оказывает заметное влияние на процесс гуманизации российского права. Её смысл и цель - создание благоприятных условий для защиты прав и свобод личности.

Вместе с тем в современной России в области права наблюдаются следующие тенденции: механизмы реализации прав личности действуют неэффективно; слабеют гарантии прав; нарушено равновесие между правами и обязанностями; занижена ответственность субъектов правоотношений на фоне широкой декларации прав; взаимная ответственность личности и государства не сбалансирована. Тенденции права определяют реальную почву осуществляемой и возможной правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности в современном российском социуме.

В нынешних условиях имеются правовые и организационно-формальные способы защиты прав и свобод личности: существование законов, функционирование судебной системы, законодательных органов и исполнительной власти. Казалось бы, созданы все необходимые предпосылки для защиты прав и свобод личности. Однако вновь и вновь приходится констатировать неэффективность правовой защиты личности в российском обществе и отсутствие прочной правовой основы и системного подхода в решении этого вопроса.

Существует объективная потребность в том, чтобы активнее использовать резервы права, механизмы его влияния на защиту прав и свобод личности. Обращение к данной теме весьма своевременно в связи с потребностью выявления гуманистического потенциала норм различных отраслей права, извлечения всего, что может служить защите прав и свобод личности. Раз-

нообразие правовой политики (конституционная, уголовно-правовая, гражданско-правовая и т.д.) основывается на нормах различных отраслей права и призвано осуществить комплексное межотраслевое инициирование позитивного потенциала российского права в рассматриваемой сфере.

Специального изучения требуют формы и методы реализации правовой политики в области защиты прав и свобод личности. Взаимодействие таких форм позволит максимально эффективно использовать политический и правовой потенциал для укрепления формальных основ и гуманистического содержания правового статуса личности.

В особом внимании нуждается анализ приоритетов правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности. Определение ценностных оснований приоритетов есть существенная проблема, положительное решение которой способствует проведению целостной, сбалансированной правовой политики в указанной сфере. Исследование данной проблемы позволяет утвердить в теории гуманистические основы права, показать наиболее перспективные пути его воздействия на общественные отношения для повышения эффективности защиты прав и свобод личности.

Результативность в проведении правовой политики возможна при условии систематической, стабильной деятельности законодательной и судебной системы, государственных, муниципальных, правоохранительных органов, общественных объединений, ценностный вектор которых направлен на прочное обеспечение защиты прав и свобод личности.

Кроме этого, важна активная позиция самой личности, обусловленная действующим законодательством, принципами естественного права, ее правовой культурой, правосознанием и т.д. Влияние правовой политики на личность, формирование ее высокой правовой культуры, правосознания, правовых качеств не исследовались отечественным правоведением.

Активизация правовой политики в области защиты прав и свобод личности, ее влияние на правовую культуру общества требует качественно иных подходов к личности со стороны государства, уважения и защиты ее прав и законных интересов. Соотношение правовой политики и правовой культуры - новая ранее не исследованная область юридической науки, требующая разработки.

Перестроечный и постперестроечный периоды оказались динамичными по содержанию и количеству новаций и изменений. Однако сама личность оказалась не готова к кардинальным переменам в такие короткие сроки. Правосознание личности еще не выступает активным преобразующим фактором правовой действительности. Это подчеркивает актуальность изучения влияния правовой политики на становление правовых качеств личности, адекватных современному этапу развития общества.

Возрастает значимость утверждения образцов культуры активного правового действия и мышления, подготовленность личности к защите своих прав, наличие желания, умения, навыков в этом деле.

Права и свободы, их содержание соединяют в единую ценностную нить общий процесс реформирования российского общества, формирование правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности.

Правовая политика формируется и проводится, прежде всего, на основе властного воздействия. Поэтому лишь «правовая власть» может быть организующим центром правовой политики, обращенной к личности. Это говорит о необходимости изучения взаимоотношений личности и власти в современных условиях, повышения их взаимного контроля и ответственности.

Особенно актуальным представляется формирование современной концепции взаимоотношений личности и государства, в которой следует уйти от гиперболизации роли государства, с одной стороны, и от крайних форм индивидуализма - с другой. Такой подход выражается в идее социально-правового партнерства, равных прав и обязанностей. Подобный тип отношений позволяет полноценно защищать права и свободы личности, увеличивать созидательные и гуманистические основания государства и права.

Важно исследовать тенденции развития правовой политики в совокупности с процессом формирования правового государства, показать их взаимообусловленность, единые цели, связанные с осуществлением защиты прав и свобод личности. Все изложенное и обусловило выбор темы диссертационного исследования

Степень научной разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты темы. Важное значение для раскрытия роли правовой политики в защите прав и свобод личности имеют работы, посвященные анализу права, политической и правовой системы, власти, правовой культуры и т.д. Значительный вклад в разработку этих важных государственно-правовых проблем внесли С.С.Алексеев, Г.В. Атаманчук, В.К. Бабаев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, В.М. Баранов, П.П. Баранов, Н.Н. Вопленко, Г.А. Гаджиев, В.Г. Графский, В.Е. Гулиев, А.И. Демидов, В.Д. Зорькин, Н.В. Исаков, В.Т. Кабышев, В.Н. Карташов, И.Ю. Козлихин, Д.А. Керимов, С.А. Комаров, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кута-фин, В.В. Лазарев, А.Б. Лисюткин, Е.А. Лукашева, Д.И. Луковская, В.О. Лучин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, О.В. Мартышин, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, О.Э. Лейст, B.C. Нерсесянц, В.Д. Перевалов, СВ. Поленина,

А.С. Пиголкин, Т.Н. Радько, В.П. Сальников, В.А. Сапун, А.П. Семитко, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Т.Я. Хабриева, А.С. Шабуров, В.М. Шафиров, А.И. Экимов.

Проблемы правовой политики в целом привлекали внимание известных российских юристов еще в дореволюционное время (Н.М. Коркунов, Б.А. Кистяковский, С.А. Муромцев, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич), которые оценивали ее, главным образом, как науку, направленную на совершенствование права, законодательства.

Однако историческое время ее всестороннего, комплексного изучения пришло позднее, уже во второй половине XX - начале XXI века. К этой проблеме обращаются современные российские ученые (С.С. Алексеев, В.Н. Кудрявцев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.М. Сырых).

Существуют квалификационные работы, посвященные правовой политике в целом. Так, в диссертационном исследовании Н.В. Федорова рассматривается возникновение концепции правовой политики и научная основа ее решения, содержание и некоторые методологические принципы социалистической правовой политики, теоретические основы и практические решения актуальных проблем правовой политики; диссертация А.П. Коробовой посвящена исследованию понятия, форм реализации, приоритетам правовой политики; в квалификационной работе В.В. Субочева анализируется правовая политика в сфере лоббизма; диссертация Н.В. Исакова посвящена правовой политике в современной России^1.сложно убедиться, что правовая политика исследовалась главным образом как общее явление. Возможно такой подход и оправдывал себя на определенном этапе. Однако он не позволяет ответить на вопрос: для чего нужна правовая политика в современной России? Сегодня необходим «выход» на наиболее острые проблемы развития российского общества и государства, изучение правовой политики как фактора защиты прав и свобод личности.

В научной литературе анализируются отдельные виды и формы правовой политики такими авторами, как М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, СВ. Поленина, Т.М. Пряхина, В.А. Рудковский. Отдельно следует отметить результативные исследования уголовно-правовой политики, являю-

¹ См.: Федоров Н.В. Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики): Авторсф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1985; Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Авггореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Субочев В.В. Правовая политика современной России в сфере лоббизма: теоретические проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Исаков Н.В. Правовая политика в современной России: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.

щейся одним из видов правовой политики (Н.А. Беляев, С.С. Босхолов, А.И. Коробеев, В.П. Коробов, В.Н. Кудрявцев, Н.А. Лопашенко, П.Н. Пан-ченко). Рассматривается судебно-правовая политика в сфере гражданского, арбитражного и третейского судопроизводства (С.Ф. Афанасьев, А.И. Зайцев, Т.А. Савельева, М.А. Фокина). Исследователи затрагивают отдельные приоритеты и направления правовой политики (А.А. Зелепукин, В.Т. Кабышев, Н.П. Черноморченко).

Проблема правовой политики становится все более значимой как в теоретическом, так и в практическом плане. В настоящее время издается академический и вузовский юридический научный журнал «Правовая политика и правовая жизнь», проводятся «круглые столы» и конференции по данной проблематике.

Активно разрабатывается отечественной юридической наукой тема прав и свобод, правового статуса личности, в развитие которой значительный вклад внесли С.С. Алексеев, А.Г. Берегинов, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, С.А. Глотов, Л.И. Глухарева, В.Д. Гулиев, Н.С. Бондарь, В.Н. Карташов, В.А.Карташкин, Г.Н. Комкова, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, В.Д. Мазаев, Г.В. Мальцев, А.С. Мордовец, М.Ф. Орзих, В.А. Патюлин, И.В. Ростовщиков, Ф.М. Рудинский, И.Е. Фарбер, Б.С. Эбзеевидр.

Однако специальных исследований, посвященных современной российской правовой политике в сфере защиты прав и свобод личности как комплексного явления не проводилось, хотя такая необходимость очевидна.

Объект исследования - современная российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности как комплексное явление политико-правовой действительности.

Предмет исследования - понятие, структура, место и роль правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности в единстве их формально гарантированных и гуманистически содержательных характеристик.

Цель исследования состоит в теоретическом обосновании необходимости проведения более эффективной правовой политики государства в сфере защиты прав и свобод личности как приоритетного направления правовой политики в целом, характеризующей гуманистический потенциал права.

Задачи исследования. Для достижения указанной цели определены следующие задачи:

- дифференцировать понятия «правовая политика» в целом и понятие
«правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности»;

- исследовать правовую политику в сфере защиты прав и свобод лич
ности как комплексное явление;

- дать характеристику структуры правовой политики в рассматривае
мой сфере;

-установить составные части правовой политики, позволяющие ей выступать как способ защиты прав и свобод личности;

- изучить понятие и роль категории «формы реализации правовой по
литики в сфере защиты прав и свобод личности»;

- изучить виды и приоритеты правовой политики в указанной сфере;

- определить и исследовать роль правовой политики в защите правово
го статуса личности; проанализировать возможности конституционно-
правовой политики как одного из видов правовой политики в сфере защи
ты прав и свобод личности;

- раскрыть роль правовой политики в области защиты прав и свобод
личности в становлении ее правовых качеств в целях усиления юридической
защиты; показать влияние правовой политики на повышение правовой куль
туры и правового сознания в виде защиты прав и свобод личности; проана
лизировать состояние проблем в этой области и пути их решения;

- исследовать механизм взаимной ответственности личности и госу
дарства в правовой политике России;

- сформулировать и обосновать современную концепцию взаимоотно
шений личности и государства;

- выявить тенденции развития правовой политики в сфере защиты
прав и свобод личности в условиях становления правового государства в
Российской Федерации.

Осуществление поставленных задач позволило диссертанту по результатам исследования сформулировать новые теоретические положения, представить научно-практические рекомендации, направленные на повышение эффективности защиты прав и свобод личности в России.

Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. Автор использовал принципы и методы познания, которые позволяют объективно оценить значение и изучить возможности современной правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности. На основе принципов всеобщей связи и развития соискателем рассматриваются государственно-правовые явления и отношения. В диссертации использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который позволяет анализировать права и свободы как целостное явление. Функциональный подход дал возможность определить задачи правовой защиты личности, ее правового сознания, юридической ответственности. Метод анализа и синтеза позволил в одних случаях выделить отдельные признаки и свойства, а

в других — объединить, суммировать компоненты исследуемых политико-правовых явлений. Прогностический метод использовался для определения тенденций развития правовой политики в области защиты прав и свобод личности. Аксиологический метод способствовал выявлению единых ценностных параметров различных форм и видов правовой политики и их использование в защите прав и свобод личности.

Диссертант опирался на теоретико-методологические положения и установки таких мыслителей как Платон, Аристотель, Цицерон, Ж. Боден, Г. Гро-ций, Дж. Локк, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, И. Кант, Г.В.Ф. Гегель, К. Маркс, Т. Джефферсон, теоретические принципы, изложенные в произведениях российских ученых-юристов дореволюционного периода: П.И. Новгородцева, И.А. Ильина, Н.Н. Алексеева, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, а также наиболее известных современных исследователей права и государства.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- впервые в отечественной юридической науке правовая политика в
сфере защиты прав и свобод личности исследуется как комплексная фун
даментальная проблема;

- обосновано различие понятий «правовая политика» в целом и «пра
вовая политика в сфере защиты прав и свобод личности»;

- сформулировано определение понятия «правовая политика в сфере
защиты прав и свобод личности»; с учетом разграничения категорий «пра
ва человека», «права гражданина», «права личности» обоснованы понятия
«свободы личности» и «права личности»;

- на новой гуманистической основе разработана структура правовой
политики в рассматриваемой; проведена авторская классификация форм и
приоритетов правовой политики, направленных на защиту прав и свобод
личности;

- обосновано выделение: доктринальной, организационно-формальной,
перспективно-преобразовательной составляющих правовой политики;

- дано определение и произведена классификация форм реализации
правовой политики в области защиты прав и свобод личности;

- по-новому, с учетом гуманистического потенциала отраслей права и
законодательства, исследованы виды правовой политики в указанной сфере;

- представлено авторское понимание конституционно-правовой поли
тики и исследована ее направленность на защиту прав и свобод личности;
определены принципы конституционно-правовой политики;

- установлены основные направления влияния правовой политики в
сфере защиты прав и свобод личности на ее правовой статус;

- обосновано влияние правовой политики в сфере защиты прав и сво
бод личности на повышение уровня ее правовой самозащиты; определена
роль правосознания как фактора правовой политики в сфере защиты прав
и свобод личности; проанализированы негативные стороны правосозна
ния; исследовано взаимодействие правовой культуры и правовой политики
в сфере защиты прав и свобод личности;

- с новых позиций исследован механизм взаимной ответственности
личности и государства с учетом фактора правовой политики в рассматри
ваемой сфере;

- сформирована модель российского социально-правового партнерства
на основе сбалансированности прав и обязанностей личности и государст
ва; показано влияние правовой политики на усиление взаимной ответст
венности личности и государства;

- определены тенденции развития правовой политики защиты прав и
свобод личности, позволяющие прогнозировать государственные, общест
венные и личные возможности в этой сфере;

Положения, выносимые на защиту:

1. В диссертации обосновывается вывод о том, что правовая политика в
сфере защиты прав и свобод личности соотносится с правовой политикой
как часть и целое. Правовая политика в указанной сфере есть деятельность
государственных, муниципальных органов и общественных объединений,
а также самой личности, обеспечивающая создание, поддержание, разви
тие и реализацию условий для защиты ее прав и свобод, выступает средст
вом реализации правомерных притязаний личности.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности есть комплекс целей и средств, выраженных в теоретических и практических институтах. Она интегрирует гуманистическое содержание законодательства и разрешает социально-экономическое и политико-правовое противоречия между широкой декларируемостью прав и свобод и низкой степенью их защиты.

2. Субъектами правовой политики в сфере защиты прав и свобод лич
ности выступают государственные органы федерального и регионального
уровня, муниципальные органы, общественные объединения, личность.
Объектом правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности вы
ступают ее права и свободы. Целью - защита прав и свобод личности.
Средствами осуществления правовой политики в сфере защиты прав и
свобод личности можно считать: правовые акты, содержащие гуманисти
ческие нормы, направленные на защиту прав и свобод личности; правовые
знания, актуализирующие правозащитную тематику; к средствам правовой

политики в сфере защиты прав и свобод личности отнесено правовое воспитание, использование стимулов и ограничений.

3. Права личности - это отраженные в законодательстве ее правовые
притязания по отношению к другим гражданам, государству, его органам,
должностным лицам, основывающиеся на принятом в данном обществе
гуманистическом понимании права. Наряду с понятием «права личности»
рассматривается понятие «свободы личности». Свободы личности - это
закрепленные в правах возможности альтернативного поведения личности.
Защита прав и свобод личности означает защиту ее способности альтерна
тивно реализовывать ее права, закрепленные в законодательстве.

4. Структурно-содержательная характеристика современной правовой
политики в сфере защиты прав и свобод личности включает ряд элементов.
Среди них два уровня. Первый - основан на властеприменении и отражает
государственно-правовую политику. Второй - инициативная деятельность
общественных объединений и личности, влияющая на правотворчество и
правоприменение, осуществление правозащитной деятельности, которая
не опирается на принудительную силу государства, но без которой право
вая политика может оказаться декларативной. В правовой политике в сфе
ре защиты прав и свобод личности выделяются ее составные компоненты:
доктринальная составляющая - комплекс идей, ценностей, ориентиров
правового бытия личности и их выражение в виде программ конкретных
действий; организационно-формальная составляющая — конкретные фор
мы, виды, приоритеты правовой политики в сфере защиты прав и свобод
личности; перспективно-преобразовательная составляющая - институты,
аккумулирующие и воспроизводящие наиболее эффективные и перспек
тивные средства и способы защиты прав и свобод личности.

5. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности проявля
ется в нескольких формах. Понятие «форма реализации правовой политики»
отлично от понятия «форма права». «Форма реализации правовой полити
ки» в сфере защиты прав и свобод личности — это ее осуществление на ос
нове общего принципа гуманизма и в соответствии с видами правовой поли
тики, её целями и средствами. Форма демонстрирует направленность и при
дает определенность правовой политике указанной сфере. Формы реализа
ции правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности классифици
руются следующим образом: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3)
правозащитная; 4) надзорно-контрольная; 5) правовое обеспечение функцио
нирования государства, его органов; 6) организация деятельности правоохрани
тельных органов; 7) подготовка дипломированных юристов в учебных заведе-

ниях; 8) организация научной деятельности; 9) доктринальная; 10) правовое просвещение. Формы правовой политики связывают различные стороны деятельности государственно-правовых органов, активизируют самоуправленческий потенциал общественных объединений на основе права.

6. Выделяются виды правовой политики в сфере зашиты прав и свобод
личности, которые соответствуют видам правовой политики в целом - консти
туционно-правовому, уголовно-правовому, семейно-правовому и другим.
Каждый вид правовой политики опирается на собственную совокупность
норм, способствующих защите прав и свобод личности, то есть имеет гума
нистическое содержание. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод
личности активизирует этот гуманистический потенциал, выявляет и усили
вает его. Один из видов правовой политики в сфере защиты прав и свобод
личности - конституционно-правовой, который представляет собой выра
ботку и закрепление в Конституции РФ основных концептуальных положе
ний в области создания и применения права в сфере защиты прав и свобод
личности. Принципами осуществления конституционной политики в сфере
защиты прав и свобод личности являются: а) уважение к идеям конститу
ционализма; б) прямое действие Конституции РФ; в) признание и предос
тавление конституционных гарантий реализации прав и свобод личности; г)
принцип сохранения баланса и разделения государственно-правовой сферы,
гражданского общества и личности; д) сохранение целостности и неприкос
новенности территории Российской Федерации; е) гласность; ж) единство
законности и демократии как условие защиты прав и свобод личности.

7. В структуре правовой политики в сфере защиты прав и свобод лич
ности выделяются ее приоритеты. Они классифицируются исходя из ее
главного ценностного критерия - формирования условий для осуществле
ния защиты прав и свобод личности - по трем группам: приоритеты,
имеющие непреходящее значение, лежащие в основе стратегии развития
правовой политики по защите прав и свобод личности, отражающие об
щечеловеческий характер; приоритеты правовой политики в защите соци
альных прав и свобод личности, имеющие конкретно-исторический харак
тер; приоритеты, позволяющие личности более эффективно осуществлять
защиту своих прав и направленные на ее правовое совершенствование.

8. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности основана
на правовом статусе личности. Правовая политика способствует расшире
нию прав и свобод личности, гарантированных государством. Взаимопро
никновение правовой политики и правового статуса личности осуществля
ется на основе трех уровней: содержательно-структурное воздействие пра-

вовой политики на правовой статус личности; влияние правовой политики на различные виды правового статуса личности; влияние личности на формирование и проведение правовой политики, ориентированной на защиту прав и свобод. Защита правового статуса личности средствами правовой политики имеет следующее содержание: во-первых, правовая политика формирует приемлемые для личности формы социальной жизни на основе ее правового статуса. Во-вторых, правовая политика увязывает национальное и международное право, законодательство в отношении правового статуса личности, поддерживает его конституционные основания. В-третьих, правозащитная форма правовой политики, осуществляемая посредством общественных объединений, предстает новой формой, направленной на повышение стабильности правового статуса личности.

9. Существенным препятствием становления развитой в правовом от
ношении личности, то есть способной к собственной правозащите, высту
пают деформации ее правового сознания. Эти деформации приводят к
ошибочности в выборе правовых ориентиров и алгоритмов правового по
ведения, к дезориентации в правовом пространстве. Такие искажения в
содержании правосознания есть результат влияния негативных явлений в
правовой реальности и специфических особенностей российской правовой
идеологии и психологии. Правовая политика в сфере защиты прав и сво
бод личности, обращенная к анализу негативных сторон правосознания,
способствует их преодолению через изменение составляющих и форм пра
вовой политики в указанной сфере. Преодоление негативов в правосозна
нии личности непосредственно связано с правовой культурой, которая
предстает фактором реализации правовой политики в сфере защиты прав и
свобод. От содержания правовой культуры зависит полнота реализации
правового статуса личности. Правовая политика в сфере защиты прав и
свобод личности способна интегрировать актуальные для самой личности
ценности культуры в единую систему, направлена на сохранение нацио
нальных основ правовой культуры личности, на изменение роли личности
и превращение ее в активного субъекта формирования правовой культуры.

10. В современной правовой политике в сфере защиты прав и свобод
личности предстоит восстановить нарушение баланса прав и обязанностей
личности и государства. Его восстановление связано с повышением вза
имной ответственности государства и личности, где правовая политика в
сфере защиты прав и свобод личности создает организационно-правовые
условия. Необходимо равномерное распределение прав между государст
вом в лице его различных органов и личностью, общественными объеди-

нениями на строгой правовой, гуманистической основе. Целесообразны механизмы защиты прав как личности, так и государства, наличие строгого контроля за поддержанием баланса таких прав, что является одной из задач правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности.

11. Современная модель взаимоотношений личности и государства нацелена на эффективное осуществление прав и свобод личности. Она содержит следующие принципы: упорядоченность, взаимосвязь, взаимозависимость, взаимоответственность. Позитивными тенденциями развития российской правовой политики защиты прав и свобод личности являются: а) стремление государства к формированию и усилению правозащитного характера собственной деятельности; б) потребность личности участвовать во власти; в) укрепление независимости суда; г) преодоление коррупции в органах власти и государственного управления; д) упрочение легитимности применения силы, исходящей от государства; е) упрочение права, ценностно-ориентированного на личность.

Научная и практическая значимость диссертации состоит в выяснении вопросов влияния российской правовой политики на степень защиты прав и свобод личности.

Результаты исследования представляют совокупность новых теоретико-правовых и методологических положений и выводов, позволяющих:

— обосновать правовую политику как систему комплексных средств и
целей повышения эффективности защиты прав и свобод личности, под
держания и развития ее правового статуса, одновременного повышения
персональной ответственности и активности личности в условиях станов
ления правового государства в Российской Федерации;

— провести экспертный анализ норм различных отраслей права (кон
ституционного, гражданского, уголовного, муниципального) и перспектив
развития законодательства с точки зрения единства ценностных подходов в
сфере защиты прав и свобод личности;

— сформировать современную концепцию взаимоотношений личности
и государства с учетом доминирования гуманистически ориентированного
права и реализовывать ее на практике;

— анализировать состояние, уровень, качество защиты прав и свобод
личности и формулировать перспективы развития правовой политики в
этой области;

— развивать исследования правозащитной тематики как в теории госу
дарства и права, так и в отраслевых юридических науках, используя инте
грационные междисциплинарные связи, заложенные в данной работе;

— использовать результаты исследования правозащитной тематики:

а) для подготовки учебников и учебных пособий для студентов и аспи
рантов юридических и неюридических вузов;

б) в преподавании курсов теории государства и права, конституционно
го права, истории правовых учений, специальных курсов по проблемам
правовой политики;

в) в практической деятельности органов государственной власти Рос
сийской Федерации, правотворческой и правоприменительной практике,
работе государственных и муниципальных служащих, для повышения их
квалификации.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась на заседаниях кафедры теории государства и права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Основные результаты научного исследования содержатся в монографиях «Личность и правовая политика в Российском государстве» (Саратов, 2003), «Личность. Права и свободы. Правовая политика» (М., 2004), «Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности» (СПб., 2004), а также в статьях, опубликованных в научных журналах, тематических сборниках, материалах международных и всероссийских конференций.

Результаты научной работы диссертанта нашли применение в деятельности Саратовского филиала ГУ «Институт государства и права» РАН: в обсуждениях на методологических семинарах и в работе сектора теории правовой политики.

Положения диссертации нашли отражение в подготовке и чтении учебного авторского курса (дисциплина специализации) «Правовая политика» (форма контроля - зачет) в Институте юстиции ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Основные положения диссертации изложены в виде научных докладов, сообщений или были опубликованы в материалах международных, всероссийских, региональных межвузовских конференциях: «Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Международная научно-практическая конференция. Саратов, 29-30 октября 1996 г.); «Пространство цивилизаций и культур на рубеже XXI века» (Всероссийская научная конференция. Саратов, 29 января 1998 г.); «Человек, культура, цивилизация на рубеже В—Ш тысячелетий» (Международная научная конференции. Волгоград, 3-5 октября 2000 г.); «Реформа российского юридического образования: современный этап» (Всероссийская научно-методическая конференция. Санкт-Петербург, 31 мая —

3 июня 2002 г.); «Закон, человек, справедливость: философско-правовые проблемы» (Всероссийская научно-практическая конференция. Саратов, 19-21 мая 2003 г.); на «круглых столах»: «Правовая политика и правовая жизнь (Пятигорск, 12-13 сентября 2000 г.); «Правовая политика субъектов Российской Федерации» (Владивосток, 26 сентября 2001 г.); на научных конференциях: «Защита субъективных прав: история и современные проблемы» (г. Волжский, 27 марта 2001 г.); «Правовая политика: федеральные и региональные проблемы (Саратов, 22-23 июня 2000 г.); «Политическая и правовая жизнь: федеральные и региональные проблемы» (Пенза, 17-19 мая 2001 г); «Реализация права: общетеоретические и отраслевые проблемы» (Астрахань, 9-11 августа 2003 г.).

Структура диссертации обусловлена логикой исследования, а также его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

В главе первой «Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности: понятие, структура» определяется роль правовой политики в решении вопросов защиты прав и свобод личности; исследуются ее формы, виды и приоритеты.

В первом параграфе «Правовая политика и правовая защита прав и свобод личности» проводится категориальный анализ темы. Предлагается различать понятие правовой политики в целом и понятие правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности. Они соотносятся как целое и часть.

Правовая политика в современном Российском государстве - универсальное и комплексное средство для защиты прав и свобод личности. В соотношении с проблемой защиты прав и свобод личности она представляется назревшим объектом исследования. Именно такое направление изучения данной проблематики можно считать продуктивным: оно позволяет получить общезначимый результат, актуальный как в конкретно-историческом плане, так и в решении перспективных задач.

Права личности - это отраженные в законодательстве ее правовые притязания по отношению к другим гражданам, государству, его органам, должностным лицам, основывающиеся на принятом в данном обществе гуманистическом понимании права. Свободы - это закрепленные в правах

возможности альтернативного поведения личности. Защита прав и свобод личности означает защиту ее способности альтернативно реализовать свои права, закрепленные в законодательстве. Права и свободы личности - это категории, которые раскрываются, реализуются практически во всех отраслях законодательства. В отношении прав и свобод должна проводиться определенная политика, которая бы основывалась на системности существующих проблем и, что самое главное, указывала бы пути их решения.

При рассмотрении темы правовой политики нельзя не учитывать исторически сложившиеся подходы к таким базовым понятиям, как «право» и «политика». Обращение к понятию «политика» необходимо не вообще, а применительно к праву, где последнее (право) играет роль определяющего компонента, смыслового вектора в сочетании «правовая политика».

Следует отграничивать понятия «правовая концепция», «правовое учение», «правовая доктрина», «правовая культура», «правовая идеология» от понятия «правовая политика». В диссертации проводится категориальное различение данных понятий.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности есть политико-правовая деятельность, осуществляемая правовыми методами на основе права и в сфере права. Это деятельность государственных и муниципальных органов, общественных объединений и граждан, обеспечивающая создание, поддержание и развитие условий для защиты прав и свобод личности. Правовая политика способствует становлению правового государства, служит делу защиты прав и свобод личности.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности обладает соответствующей структурой и содержанием. Структура предполагает наличие субъекта, объекта, характера определенного вида деятельности, определение цели и средств ее осуществления и конечного результата.

В состав субъектов правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности можно включить: государство в лице его федеральных и региональных органов, муниципальные органы, общественные объединения, личность. Следует выделять два уровня в правовой политике в сфере защиты прав и свобод личности. Первый уровень отражает государственно-правовую политику, базируется на использовании власти. Второй уровень не опирается на принудительную силу государства, выражается в инициативной деятельности общественных объединений и личности. Вне данного уровня правовая политика в указанной сфере может остаться декларацией.

Общественные объединения способствуют корректировке проводимой государством правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности, её

адаптации к конкретным культурно-историческим условиям и интересам населения. В то же время без деятельного участия личности правовая политика теряет свое назначение и не может быть полноценно реализована.

Объектом правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности выступают ее права и свободы личности, целью - их защита. Существуют средства реализации правовой политики в рассматриваемой сфере: правовые акты, содержащие нормы, направленные на защиту прав и свобод личности; правовые знания, актуализирующие правозащитную тематику; стимулы и ограничения.

В современной правовой политике в сфере защиты прав и свобод личности следует выделить доктринальную составляющую - комплекс идей, концепций, учений, ценностей, ориентиров правового бытия личности и их выражение в виде программы конкретных действий. Организационно-формальная составляющая правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности — все то, что позволяет суммировать и непосредственно осуществлять в политико-правовой действительности потребности и интересы человека и граждан. Это конкретные формы, виды, приоритеты правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности. Отметим некоторые: формы - правотворческая, правоприменительная; виды - конституционно-правовая, уголовно-правовая; приоритеты - создание единого правового пространства, предоставление гарантий прав и свобод личности, развитие ее правовых качеств как условия правовой социализации.

Перспективно-преобразовательная составляющая правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности заключается в аккумулировании и воспроизводстве наиболее эффективных, значимых, перспективных направлений защиты прав и свобод. Это то новое, приращенное, рожденное процессом осуществления правовой политики, что позволяет максимально результативно защищать права и свободы личности. Например, появился в свое время новый, а теперь уже привычный для России, институт уполномоченного по правам человека (омбудсман). Такой институт можно отнести к рассматриваемой стороне правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности, так как он открывает перспективы ее развития.

По существу, правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности предполагает взаимодействие различных субъектов, объектов, их взаимодействие. В центре правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности стоят вечные вопросы правового бытия: справедливость, смысл участия в государственных делах. Можно вести речь об универсальных, а также персональных ценностных основаниях взаимодействия личности и власти, связанных с погружением человека в пространство политических и государственных отношений.

Достижение гуманистической цели в государственном властвовании и праве предполагает проведение правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности, которая основана на принципах гуманизма. Принципы правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности - это основополагающие требования к ее содержанию и форме. Отмечаются следующие принципы: 1) соответствие взаимосвязанным интересам личности, семьи, общества и государства; 2) стратегическая направленность на развитие гуманистически ориентированного законодательства; 3) связь с идеями и духом конституционализма; 4) использование возможностей государственного воздействия, осуществляемого исключительно на основе права; 5) открытость.

Во втором параграфе «Формы реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности» рассмотрено их содержание.

В научной литературе исследуется проблема форм реализации правовой политики в целом. В тоже время происходит смешение понятий «форма реализации правовой политики» и «направление правовой политики».

Проблема форм реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности до настоящего времени не разработана. Необходимо отличать формы реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности от форм права. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности влияет на развитие форм права, но не подменяет их.

Правозащитная форма реализации правовой политики обретает в современных условиях особое значение. Прежде всего, не эффективно осуществляется защита прав личности. В переходный период развития общества и государства происходит ломка их устоявшихся институтов и отношений. Складывается ситуация, когда прежние стандарты жизнедеятельности людей уже не действуют, а новые не сформировались. Это находит выражение в ухудшении их уровня жизни, отсутствии правовых гарантий при проведении реформ. Следует добавить индивидуальную правовую незащищенность граждан: далеко не каждый знает основное содержание российских законов и способен самостоятельно себя защищать. Не все обладают информацией о местонахождении правозащитных центров. Вместе с тем как национальное, так и международное право нацелено на защиту прав человека, для чего существует значительное число международных и отечественных структур.

Правозащитная форма необходима, она демонстрирует ошибки и недоработки государства в организации защиты прав и свобод личности. Нарушение прав личности бывает разнохарактерным, необходимо не только поддержание, но и усиление правозащитной формы реализации правовой политики, конструктивно формирующей пространство правового государства.

Правотворческая форма правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности. Правотворческий процесс следует отличать от правотворческой формы правовой политики в этой сфере. Задачей указанной формы правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности является создание условий правотворческой деятельности, определение ее стратегических направлений, приоритетов. Выделяются уровни правотворческой политики в зависимости от этажей власти: федеральный, региональный (уровень субъектов РФ), муниципальный.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности культивирует гуманистически положительные основы и тенденции в развитии законодательства. В том случае, если действующее законодательство расходится с принципами гуманистического права, оно подлежит изменению.

Сегодня сложно высоко оценить качество российского правотворчества. В современном правотворчестве отсутствует системность в создании законов. Однако это лишь одна сторона проблемы правотворчества. Другая, которая зачастую ускользает от ученых-юристов и юристов-практиков, состоит в том, что нужны не законы как таковые, а законы, направленные на защиту прав и свобод личности. Кроме того, своего совершенствования требует профессиональная подготовка самих законодателей.

Правоприменительная форма реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности персонифицируется в двух аспектах. Во-первых, речь идет о субъекте правоприменения — лице, обладающем по действующему законодательству возможностью правоприменения. Во-вторых, каждый акт применения права затрагивает прямо или опосредованно личность, ее права и обязанности, правовой статус, порой и судьбу. В этом смысле рассматриваемая форма правовой политики носит личност-но выраженный характер. Однако персонифицированный уровень правоприменительной формы не игнорирует ее общественной значимости.

Формой правовой политики, тесно связанной с правоприменительной, является надзорно-контрольная. Ее выделение обосновано необходимостью оперативного, динамичного реагирования соответствующих органов на нарушения прав личности. Эта форма правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности не сводится к отдельным функциям контроля за применением права и лишь к реагированию прокуратуры на нарушения законодательства. Огромное значение имеют результаты выявленных нарушений и принятые меры по восстановлению нарушенных прав личности со стороны тех органов, которые подлежат надзору.

Формой реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности можно считать правовое обеспечение функционирования госу-

дарства, его органов. Защита закрепленных в законодательстве прав и свобод личности окажется затруднительной, если в самой структуре государственных органов не будет создано необходимых условий для осуществления указанных целей. В диссертации речь идет об организационно-правовых отношениях, создании оптимальных условий для деятельности государства, реализующего свой потенциал прежде всего как государственно-правовой механизм.

Организация деятельности правоприменительных органов как форма реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности предполагает создание оптимальных условий координации их деятельности и ориентации на общий ценностный вектор защиты прав и свобод личности. Такую направленность их деятельности можно осуществить на основе соединения принципов, задач, целей законодательства, лежащего в основе их деятельности и ответственности этих органов, должностных лиц за исполнение установок законодательства.

Формой реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности можно также считать подготовку дипломированных юристов в учебных заведениях. Эта форма выходит на личностный потенциал правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности в аспекте формирования ее индивидуального потенциала.

Неразрывно связана с рассмотренной формой реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности другая форма — организация научной деятельности. Она претворяется, прежде всего, как развитие российской юридической науки, одним из приоритетов которой выступает разработка тематики в области защиты прав и свобод личности.

Данная форма реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности весьма близка к доктринальной определяющей руководящие теоретические принципы. Доктринальная форма реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности задает параметры государственно-правовой жизни, которые опираются на достижения российской и мировой юридической мысли, науки.

Наряду с развитием юридической науки и доктрины как форм реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности следует отметить еще одну — правовое просвещение, которой практически не уделяется внимание в постперестроечный период.

Низкий уровень защиты прав и свобод личности обусловлен в настоящее время тем, что, во-первых, не все граждане знакомы с многочисленными нормативно-правовыми актами; во-вторых, даже владея такими зна-

ниями, не каждый может осуществить установленную законом процедуру защиты своего нарушенного или предполагаемого нарушенного права; в-третьих, осуществление защиты собственных прав не всегда приводит к принятию адекватного закону решения. В конечном итоге можно констатировать не только сложность защиты прав и свобод личности, но и объективно выраженную затруднительность такой защиты.

Автор приходит к заключению, что формы реализации правовой политики в рассматриваемой сфере, хотя и в различной степени, но вносят свой вклад в решение вопросов защиты прав и свобод личности. Названные формы требуют совершенствования. Формы реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности связывают различные стороны деятельности государственно-правовых органов, активизируют самоуправленческий потенциал общественных объединений.

Третий параграф «Виды и приоритеты правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности» посвящен исследованию гуманистического потенциала видов правовой политики и наиболее важных направлений его реализации в вопросах защиты прав и свобод личности.

Виды правовой политики в области зашиты прав и свобод личности соответствуют видам правовой политики в целом. В них присутствует гуманистическое содержание, выявление которого есть одна из задач правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности.

Виды правовой политики основаны на отраслях права. Они могут способствовать выявлению, синтезированию и использованию гуманистических компонентов отраслей права, предполагают специализированные средства достижения целей защиты прав и свобод личности.

Среди видов правовой политики выделим: конституционно-правовую, уголовно-правовую, гражданско-правовую, административно-правовую, финансово-правовую и другие.

Автор ограничивается исследованием лишь общетеоретических проблем уголовно-правовой и семейно-правовой политики. Уголовно-правовая политика считается наиболее разработанным видом в отечественных исследованиях. Вместе с тем налицо значительное количество проблем в данной области, поэтому есть основания обращения именно к этому виду. Другим важным видом правовой политики можно назвать политику в области семейно-брачных отношений. Актуализация данного вида правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности объясняется тем, что она обращена к важнейшему компоненту общества - семье -исторически значимому как государство и собственность. Именно этот вид

правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности не исследован отечественной юридической наукой.

По мнению автора, к числу тех положений, которые могут лечь в основу правозащитного измерения уголовно-правовой политики, можно отнести следующие:

1. Защита личности уголовно-правовыми средствами является приоритетным направлением. 2. Уголовно-правовая политика и уголовное законодательство лишь тогда эффективны, когда адекватны реальной экономической ситуации в обществе, связанной с различными формами собственности, возможностями легального бизнеса и усилением в связи с этим дифференцированности в социально-экономическом положении граждан. 3. Уголовно-правовая политика и уголовное законодательство не должны противоречить принципиальным гуманным политическим ориентирам, принятым в обществе. 4. Уголовно-правовая политика и уголовное законодательство должны остро, динамично, а главное эффективно реагировать на обострение криминологической ситуации в стране, направленности развития структуры преступности. 5. Принцип гуманизации в единстве с дифференциацией уголовной ответственности, последовательным применением все большего числа наказаний, не связанных с лишением свободы, должен последовательно реализовываться. 6. Профилактическая направленность уголовного законодательства должна быть ярко выражена.

Уголовно-правовая политика, обращенная к защите прав и свобод личности, соответствует принципам и духу гуманизма, основные методологические положения которого в сфере уголовного права были заложены еще в период Просвещения.

Правозащитными параметрами правовой политики в сфере семейно-брачных отношений могут быть: укрепление правовых гарантий обеспечения деторождаемости (воспитание детей в обстановке нравственности, культуры, предоставление юридических и организационных возможностей для такого процесса); формирование единых комплексных программ развития семьи и личности в ней на основе координации семейно-правовых норм с нормами конституционного права, социального обеспечения, жилищного, трудового, административного и других отраслей права; правовое обеспечение неприкосновенности семьи как эталона ценности гражданского общества и главного критерия разделения сферы государства и общества.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности создает соответствующие условия для развития отраслей права и отраслей законодательства, обращаясь к их гуманистическому потенциалу. Выделение видов

обосновано с точки зрения теории, аналитических приемов поиска наиболее эффективных способов осуществления правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности.

Проведена классификация приоритетов правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности. В основание такой классификации положены критерии априорности естественного права в сочетании с позитивным его выражением.

Приоритетами правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности выступают: 1. Приоритеты, имеющие непреходящее значение, лежащие в основе стратегии развития правовой политики по защите прав и свобод личности, имеющие общечеловеческий характер. К их числу относятся: а) признание, установление, предоставление, гарантии естественных прав и свобод личности. Речь идет, прежде всего, о защите прав на жизнь, безопасность, человеческое достоинство; б) исполнение личностью своих обязанностей, проявление правовой активности как условий ее партнерских отношений с государством; в) определение государством объема, содержания прав и свобод личности на основе волеизъявления народа как единственного источника власти; г) юридическое отграничение сферы отношений личностных и межличностных, отделенных от собственно государственно-правовых.

2. Приоритеты правовой политики в защите социальных прав и свобод
личности, имеющих конкретно-исторический характер. К ним относятся:
а) преодоление деструктуризации правового пространства России: созда
ние единого, непротиворечивого федерального и регионального законода
тельства, ликвидация последствий «парада суверенитетов», разбалансиро-
ванности вертикали власти, выступающих условиями проведения единой
правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности; б) преодоле
ние существенных диспропорций в уровне жизни людей различного дос
татка, осуществляемое правовыми средствами; в) создание правовых, на
логовых условий для преодоления теневых отношений в сфере экономики,
правоприменения («теневая юстиция»).

3. Приоритеты, позволяющие личности более эффективно осуществ
лять защиту своих прав и направленные на ее правовое совершенствова
ние. К их числу можно отнести: а) формирование высокого уровня право
вой и политической культуры нового поколения; б) становление и разви
тие правовых качеств личности, которые позволяют эффективно осущест
влять защиту своих прав; в) формирование правомерного поведения как
формы взаимодействия между различными субъектами правоотношений; г)
преодоление правового нигилизма, деформаций правового сознания в целях
повышения уровня юридической защиты личности.

Глава вторая «Правовая политика в сфере защиты прав и свобод и правовой статус личности» посвящена исследованию основ юридической защиты личности, ее правового статуса с помощью средств правовой политики.

Первый параграф «Юридическое и социальное значение Конституции РФ в защите прав и свобод личности» направлен на изучение конституционных основ правовой защиты личности. Теоретико-правовое исследование правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности не может обойтись без обращения к Конституции РФ, которая предстает правовой основой этого процесса. Существуют такие функции Конституции РФ по защите прав и свобод личности, как: а) социально-правовая функция; б) историко-прагматическая функция; в) функция правового стимулирования защиты прав и свобод личности.

Для эффективного осуществления защиты прав и свобод личности на основе Конституции необходим комплекс условий, переводящих язык деклараций на язык реальности. Таким базовым условием выступает формирование гражданского общества. Гражданское общество — многоуровневая и многомерная система отношений, позволяющих личности осуществлять свое предназначение, иметь юридические, политические, широкие социальные гарантии собственного существования.

Автором отмечены юридические, политические, социальные, культурные критерии достижения гражданского состояния общества. Развитость гражданского общества позволяет личности опираться на систему отношений, поддерживающих возможности защиты прав и свобод личности.

Юридическое значение Конституции РФ для защиты прав и свобод личности раскрывается в следующих основных положениях. Конституция Российской Федерации закрепляет основы правового статуса личности (ст.64 Конституции РФ), непосредственно действующие права личности, предоставляет ей возможность осуществления своего права без обращения к иным нормативно-правовым актам, хотя, естественно, и не запрещает этого; а также закрепляет существующий политический режим, форму правления, форму государственного устройства, актуальные для защиты прав и свобод личности, в связи с тем, что они создают четкие государственно-правовые критерии, обеспечивающие стабильное правовое положение личности, носителя суверенитета и источника власти, ее разновидностей, пределов ее компетенции, полномочий высших должностных лиц. Конституция России приводит в систему существующее законодательство, создавая правовые условия для выстраивания иерархии законов, подзаконных актов, которые используются личностью для защиты своих прав.

Социальное значение Конституции России выступает как подтверждение факта национального согласия об основных направлениях дальнейшего развития отношений общества, государства и личности.

Во втором параграфе «Принципы конституционно-правовой политики в осуществлении прав и свобод личности» дан анализ конституционно-правовой политики как основного вида правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности.

Сущность конституционно-правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности состоит в предоставлении основных организационно-юридических условий осуществления естественных прав и свобод личности на принципах конституционализма, верховенства закона, разделения властей, в развитии правового статуса личности, всемерной защите ее прав и свобод.

Цель конституционно-правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности непосредственно определяется ее сущностью, а выражается в реальном предоставлении для личности высокой степени развития конституционализма, его ценностей, связанных со стабильным и надежным функционированием правовой и политической систем на основе приоритетного определения статуса человека и гражданина в ценностном ряду правовых процессов.

Принципами конституционно-правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности являются: а) уважение к идеям конституционализма; б) прямое действие Конституции РФ; в) признание и предоставление конституционных гарантий реализации прав и свобод личности; г) принцип сохранения баланса и разделения государственно-правовой сферы, гражданского общества и личности; д) сохранение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации; е) гласность; ж) единство законности и демократии как условие защиты прав и свобод личности.

Конституционно-правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности имеет конкретные направления. В контексте направлений конституционно-правовой политики важно показать, что нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, являются базовыми для того, чтобы граждане России использовали самозащиту своих прав.

Такими направлениями выступают: создание конституционных условий обеспечения достойной жизни и свободного развития личности; соблюдение приоритетности норм международного права, его реализация на основе Конституции Российской Федерации; конституционное правоприменение, конституционный контроль за соблюдением прав и свобод, а также контроль за содержанием принципов отраслевого и регионального

законодательства; организация деятельности судебной системы, органов прокуратуры, правоохранительных органов по защите прав и свобод личности; пропаганда норм Конституции РФ и правовое просвещение в области прав и свобод личности.

Автор отмечает, что принципы отражают главные подходы к осуществлению конституционно-правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности исходя из ее естественных прав и законных интересов. Направления конституционно-правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности отражают, реализуют, создают предпосылки защиты ее прав и свобод на конституционном уровне. Принц ипы и направления связаны между собой и концентрируются в конечном итоге на интересах личности, что не освобождает ее от необходимости активного отстаивания, реализации своих прав.

В диссертации отмечается, что конституционно-правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности есть выработка основных концептуальных положений в области создания и применения права, поиск и утверждение прогрессивных форм юридического выражения основополагающих ценностей современной России, определение базовых политико-правовых условий для признания, соблюдения, реализации и защиты прав и свобод личности.

Третий параграф «Роль правовой политики в защите правового статуса личности» посвящен исследованию потенциала правовой политики в вопросах защиты прав и свобод личности. Личность находится в исторически конкретном пространстве экономических, политических, юридических отношений. Соответственно, она обладает определенным положением в этом пространстве. Право придает стабильность, устойчивость, определенность личности в какой бы системе отношений она ни находилась. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности способна влиять на поддержание, укрепление, защиту ее правового статуса.

Основу правового статуса личности создает ее конституционный статус. Взаимодействие правового статуса личности и правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности носят достаточно определенный характер. В современных условиях продолжает сохраняться проблема соотношения юридического и фактического статуса личности, его неодинаковых способов практического воплощения в жизни. Этот статус, с учетом российской специфики разрыва деклараций о правах и свободах личности и их реального осуществления требует систематической поддержки, защиты. Такую задачу выполняет правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности.

Взаимодействие правового статуса личности и правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности носит достаточно определенный харак-

тер. Обнаружены три основных уровня их взаимопроникновения: правовая политика в рассматриваемой сфере оказывает содержательно-структурное воздействие на правовой статус личности; различные виды правового статуса личности испытывают влияние правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности; воздействие личности на формирование и проведение правовой политики, направленной на защиту прав и свобод.

Защита правового статуса личности средствами правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности может идти в следующих основных направлениях. Во-первых, правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности, опираясь на государство, используя юридические средства, формирует необходимые, приемлемые для граждан формы их социальной жизни. В этом случае правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности выступает как существенный компонент, атрибут цивилизованных способов решения важнейших проблем личности и общества. Она являет собой в таком аспекте ценность юридической и политической жизни личности. Действительно, правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности как часть правовой политики в целом проявляется как одна из доминирующих социальных ценностей, формирующая на основе права отношения справедливости. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности ответственна за ее благополучие, правовую комфортность.

Во-вторых, различные виды правового статуса основываются и формируются с помощью правовых норм, устанавливающих этот статус. Известно, что среди форм реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности существует такая, как правотворческая. Общий правовой статус отражает положение личности в качестве гражданина и определяется Конституцией РФ.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности создает комплекс условий для правотворчества в части поддержания, укрепления, развития ее правового статуса, адекватного требованиям времени. Весомое значение имеет единая ценностная ориентация и стратегия, принципы федерального, регионального и муниципального уровней правотворчества, их общая направленность.

В-третьих, правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности увязывает национальное и международное законодательство в отношении правового статуса личности. Данное направление защиты правового статуса позволяет выходить на проблему прав человека в концептуальном масштабе с учетом национально-исторических условий России.

В-четвертых, правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности способствует доктринальному выражению юридического статуса и, что са-

мое важное, его осуществлению и защите в рамках правоприменительных органов, а также судебной системы. Доктринальность и эмпиричность в осуществлении юридического статуса связываются нами воедино не случайно. Сегодня не нужны двойные стандарты в том смысле, что провозглашается и декларируется очень многое, а не реализуется даже минимальное.

В-пятых, уголовно-правовые, гражданско-правовые, процессуальные, административные, трудовые и иные формы защиты статуса личности совершенно очевидны и хорошо известны, по крайней мере, юристам. Существует судебная защита, а также защита прав и свобод личности органами прокуратуры. Особое значение имеет деятельность Конституционного Суда РФ. Пожалуй, одной из его заслуг перед личностью и является указание на неконституционность отдельных положений законов, умаляющих юридический статус личности.

В-шестых, правозащитная форма правовой политики оказывается весьма востребованной, если исчерпаны все иные способы защиты правового статуса.

В-седьмых, правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности может осуществляться как вид служебной деятельности. В этом случае субъекты данной деятельности в зависимости от своего положения в иерархии аппарата власти оказывают различное влияние на становление и осуществление правовой политики в вопросах защиты прав и свобод личности. Существуют всевозможные формы правовой деятельности в органах государственной власти, направленной на защиту прав и свобод личности.

В других случаях правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности активизирует деятельность юристов при проведении избирательных кампаний, консультировании должностных лиц, политиков и т.д.

В-восьмых, правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности выступает средством преодоления отчуждения индивида от власти и направлена тем самым на укрепление его правового статуса.

Третья глава «Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности как фактор ее правового развития» посвящена актуализации личностного потенциала защиты прав и свобод, выяснению роли правовых качеств, правового сознания, правовой культуры в этом вопросе.

Первый параграф «Воздействие правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности на развитие ее правовых качеств» направлен на исследование правовых качеств личности как фактора ее правовой защиты.

Под правовыми качествами личности соискатель понимает, во-первых, характеристику личности, отражающую ей правовой статус, во-вторых, комплекс средств, которыми располагает личность в защите своих прав и

свобод. Именно на втором значении термина «правовые качества личности» сделан акцент в данном разделе работы.

Вполне очевидно, что в современных условиях личность должна обладать комплексом качеств, которые бы позволяли ей эффективно, целенаправленно защищать собственные права. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности представляет собой реальное средство формирования и развития ее правовых качеств. Она способна создавать условия для гармоничного и систематического трансформирования организационных, педагогических, психологических, юридических возможностей государства и общества в личностные. В то же время правовые качества личности, ее ресурсы по защите прав и свобод выступают возможностями, которые, основываясь на общественной поддержке и государственных мерах воздействия, претворяются в жизнь, становятся реальным фактором преобразования правовой и политической действительности.

Для повышения максимальной эффективности права в жизни различных индивидов, устранения резких диспропорций значимости права в обществе применительно к различным социально-психологическим группам населения России необходима государственная правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности для формирования и развития ее юридических качеств.

Правовые качества индивида отражаются на правовом состоянии государства. В силу этого очевидна необходимость устранения государственного безразличия к личности. Целью политики в области формирования правовых качеств личности представляется становление правового образа повседневной жизни. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности призвана сформировать ее устойчиво положительное отношение к праву, доверие к нему как к реальному регулятору отношений. В таком аспекте право должно стать более органичной конструкцией для личности.

Роль, значение юридических качеств субъекта правовых отношений важны при любой организации политической власти, но особенно актуальны в условиях переходного состояния общества и государства. Правовой статус личности вряд ли теоретически обоснован и практически эффективно осуществляем, во-первых, вне конкретных, целенаправленных, позитивных мер в самой правовой политике в сфере защиты прав и свобод личности, а во-вторых, при отсутствии надлежащего субъекта правового действия - лица, обладающего свойствами, необходимыми и достаточными для реализации правовых целей.

Применительно к правовой политике в сфере защиты прав и свобод личности следует вести речь о комплексном подходе как к формированию

ее правовых свойств, так и к изменению отношения государства в лице его органов к самому положению личности в Российской Федерации. Мы не сможем сформировать уважение к праву без учета специфики российской ментальности, в то же время без целенаправленных мер от имени государства по преодолению безответственности как со стороны гражданина-обывателя, так и чиновника-бюрократа.

Автор вводит понятие «правовая модель личности» как совокупности ее правовых возможностей с учетом специфики конкретного этапа развития государства и права. Правовая модель личности ориентирована на: 1) правовую; 2) политическую; 3) экономическую; 4) нравственную ситуацию, сложившуюся в современном российском обществе.

Второй параграф «Правовое сознание как условие реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности» посвящен анализу деформаций правосознания, роли правовой политики в сфере защиты прав и свобод в их устранении.

Одной из целей правовой политики в области формирования правовых качеств личности представляется изменение ее ментальности. Правовая политика создает условия для обретения каждой личностью такого уровня правового сознания, который необходим для осуществления ее юридической защиты. Высокий уровень правового сознания способствует личности в защите своих прав, то есть выступает субъективным фактором в ее взаимодействии с правом.

Личность способна защитить свои права, преодолевая традиционные для россиян деформации правового сознания. Эти деформации коренятся в образе жизни, юридических, политических, культурных, в целом социальных традициях и отношениях. Обращение автора к исследованию деформаций в структуре правового сознания объясняется тем, что акцент на рассмотрение проблемных сторон представляется продуктивным, так как показывает значительный массив негативных компонентов в правосознании. Эти негативы препятствуют позитивному преобразованию правовой действительности и защите прав и свобод личностью. В связи с этим в работе дается анализ понятия и структуры правосознания. Правосознание есть производная величина от правовой культуры, ее составная часть и форма проявления. Правосознание, как известно, связано с правовым поведением личности, выступая одним из факторов, субъективной основой такого поведения.

Существует комплекс проблем правового сознания, который влияет на состояние дел в вопросах правовой защиты личности. Представлена классификация деформаций правосознания с учетом возможностей правовой поли-

тики в сфере защиты прав и свобод личности в их преодолении: 1. Современные деформации содержания правосознания как результат негативных явлений в правовом бытии: в России декларировано, но отсутствует правовое, демократическое, социальное государство как завершенная, стабильно функционирующая конструкция, что и отражается в сознании индивидов; имеется законодательное закрепление разделения властей, но отсутствует их фактическое равенство; проявляется низкая степень защищенности личности со стороны государства; наблюдается высокий уровень преступности, коррумпированности должностных лиц, бюрократический характер отношения к личности. 2. Деформации правосознания как отражение недостатков правовой идеологии, особенностей правовой психологии. 3. Деформации правового сознания, проявляющиеся в виде нигилизма и идеализма.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности, обращенная к анализу негативных сторон правосознания способствует их преодолению. Осуществляется на основе: идеи правового государства, которая лишь тогда становится фактором устранения негативов в правосознании, когда обретает конкретные очертания и выступает осязаемым для личности явлением; формирования институтов гражданского общества; культивирования и поддержания духа, принципов, идеалов законности; утверждения права как ценности бытия личности; динамичного правового информационного воздействия на личность; обогащения правосознания духом состязательности.

Модель правосознания личности опирается на следующие компоненты: а) образ верховенства закона, правления права, а не носителей власти. Выражается в независимом и гарантированном правосудии; б) образ юридически развитой личности, обладающей способностью осуществлять свои права, свободы и самостоятельно принимать решения; в) образ стабильной и преемственной правовой и политической систем; г) образ законодателя, воплощающего интересы личности и облекающего их в императивы, предписания, дозволения.

В третьем параграфе «Влияние правовой политики в сфере защиты прав свобод личности на повышение ее правовой культуры» проводится исследование правовой культуры как фактора защиты прав и свобод личности.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности осуществляется в условиях определенной, достигнутой данным социумом культуры. В этом отношении культура в целом, правовая культура в частности, предстает фактором реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности. Поэтому изучение влияния правовой политики в сфере

защиты прав и свобод личности на формирование и развитие ее правовой культуры входит в контекст общей исследуемой проблемы.

В правовую культуру обычно включают уровень правосознания, необходимость соблюдения действующих законов, их исполнение, использование с учетом имеющихся знаний, убеждение в необходимости законов, осмысление своих обязанностей перед обществом, правовую активность.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности воздействует на обыденный, профессиональный и теоретический уровень уровни правовой культуры личности.

Автор отмечает, что не следует идеализировать быстрое, скорое становление правовой культуры как гарантирующего условия полноценной защиты прав личности. Это процесс сложный, неоднозначный, но обязательный, если российское общество желает осуществить действительно победу «права над неправом» во имя интересов личности. Свою роль здесь играет правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности, направляя государственные усилия, инициируя общественные возможности для обеспечения верховенства закона и правления права.

Важно отметить роль правовой культуры в защите прав и свобод личности. Правовая культура не может быть статичным, не изменяющимся явлением. Она находится в постоянной динамике, обеспечивает преемственность лучших образцов прогрессивной мысли и деятельности по проблемам защиты прав и свобод личности.

Правовая культура предстает, во-первых, как результат имеющихся достижений в области права, его создания, применения, представлений о его сущности, назначении в виде оценки существовавших в прошлом государственно-правовых явлений. Это, прежде всего, памятники права, правовые и политические учения, отражающие вопросы защиты прав и свобод личности.

Во-вторых, правовая культура связана с современным правом, реальными государственно-правовыми отношениями, которые функционируют в настоящем времени и характеризуют уровень правовой защиты личности.

В-третьих, правовая культура выступает как совокупность представлений о должном образе права, перспективе и наиболее оптимальных путях его развития, возможностях государственного реформирования.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности культивирует лучшие образцы отечественных достижений в праве и государстве. В то же время она не должна препятствовать уничтожению, изживанию таких проявлений бескультурья как, например, часто встречающееся неуважение к

личности, ее достоинству, грубое отношение должностных лиц к гражданам в связи с осуществлением ими своих прав и законных интересов.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности способна интегрировать актуальные для самой личности ценности культуры в единую систему. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности направлена на сохранение национальных основ правовой культуры личности, на изменение роли личности и превращении ее в активного субъекта формирования правовой культуры, на препятствование правовой аккультурации насильственными способами.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности комплексно воздействует на уровни правовой культуры личности: обыденный, профессиональный, теоретический. В диссертации рассмотрено содержание такого влияния.

Автор анализирует направления воздействия правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности на ее правовую культуру. Отмечено, что такие основные формы правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности, как правозащитная, правотворческая, правоприменительная, могут оказывать свое стабилизирующее и развивающее воздействие на правовую культуру.

Четвертая глава «Влияние правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности на становление правового государства в России» посвящена формированию современной концепции взаимодействия личности и власти, анализу их взаимной ответственности, тенденциям развития правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности.

Первый параграф «Современная концепция взаимоотношений личности и государства в контексте правления права» содержит обоснование и исследование этой концепции.

Современной России предстоит решить те задачи, которые не решены на протяжении всего XX века. Речь идет о формировании приемлемых для личности отношений, где особое значение имеет свобода, правление права, законность, уважение и достоинство личности, не ее подавление со стороны власти, а их партнерство. Для этого, что совершенно очевидно, требуется время, существенное изменение в сознании россиян, причем идущее не от западных призывов и установок для личности и общества, а рождающееся на основе необходимости, индивидуальной воли, преобразующейся в волю коллективную.

Единство и взаимообусловленность становления правового государства в России и проведение правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности очевидны.

Исследование вопросов защиты прав и свобод личности на основе и с помощью арсенала средств правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности приводит к необходимости утверждения современной модели отношений индивида и власти.

Модель социально-правового партнерства в современной России включает в себя следующие положения: а) принципиальное изменение места личности в пространстве государственно-политических и правовых отношений, где, во-первых, необходимо установление такой позиции личности, которая позволяет ей эффективно взаимодействовать с государством для защиты своих прав и свобод; во-вторых, необходимо изменить направленность деятельности и сознания личности в пространстве государственных властеотношений, то есть преодолеть ее пассивность; б) изменение образа права в качестве выражения внешней свободы возможно как следствие изменения внутренней свободы личности; в) изменение характера государственного воздействия на личность предполагает развитые механизмы исключения государственно-властного влияния на нее вне закона; г) становление гражданского общества и рынка как элементов уравновешивания отношений личности и государства.

Принципами взаимоотношений личности и государства, лежащими в основе стратегии социально-правового партнерства, являются упорядоченность, взаимосвязь, взаимозависимость, взаимоответственность. Характер государственно-властного влияния наличность непременно должен быть изменен. От тотально-карательного воздействия предстоит перейти к коммуникативному, координирующему, создающему условия и гарантии достоинства и безопасности личности на основе закона, а не волеизъявления отдельных носителей властных полномочий.

Современная концепция взаимоотношений личности и государства предполагает существенные преобразования в различных областях государственно-правовой, культурно-нравственной жизни. Это, в том числе, преобразование самой личности, ее гражданского сознания и правосознания в целях обретения самоуважения, достоинства, свободы и правды, более устойчивого положения в политико-правовом и культурно-историческом пространстве.

Во втором параграфе «Взаимная ответственность личности и государства в правовой политике России» рассмотрен механизм этой ответственности.

Полное соответствие притязаний личности и организации государственной власти возможно лишь в идеале. Такое положение способствует

поиску путей, форм, средств установления гармоничных взаимосвязей личности и государства. И здесь вряд ли найдется более действенное, полноценное основание, чем установление их взаимной ответственности с учетом требований современного периода развития Российского государства. Причем взаимная межличностная ответственность, а также личности и государства должна быть едина для всех. Именно такие подходы к проблеме ответственности личности и государства актуальны при проведении правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности.

Правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности позволяет сглаживать острые противоречия между возможной безответственностью носителей власти и требованиями закона. Она задает параметры и расставляет акценты в системе отношений личность — власть, гражданин — государство, правители — управляемые, но следует подчеркнуть, что происходить это должно на основе их взаимной ответственности. Возможна иная позиция, когда гиперболизируются права и свободы личности, объявляется не только о вторичности прав государства, но и об их ненужности. С таким подходом нельзя согласиться. Государство не может не обладать определенной и устойчивой совокупностью прав. Более того, отсутствие прав у государства означает недостаточность защиты прав и свобод личности. Другое дело, каким образом само государство распорядится совокупностью имеющихся прав и не будет ли данное использование осуществляться во вред благополучию личности. Права должны быть равномерно распределены между государством в лице его различных органов и личностью, общественными объединениями на строгой правовой, гуманистической основе. Целесообразны механизмы защиты прав как личности, так и государства, наличие строгого контроля за поддержанием баланса таких прав.

Проблема взаимной ответственности личности и государства в условиях современной России имеет еще один важный аспект. Он связан с возможностями политической и правовой памяти российского социума. Использование понятия «правовая память» может оказаться новым для теории права. Это понятие имеет несколько толкований. Во-первых, оно означает преемственность в нормативно-правовых актах. Во-вторых, это преемственность государственно-правовых теорий. В-третьих, правовая память предполагает наличие норм, моделей, образцов правовой культуры, сознания, поведения различных субъектов общественной деятельности, передаваемых из поколения в поколение.

Не разработана проблема ответственности государства за действия его должностных лиц за возможные, будущие негативные последствия. Это по-

зволяет предложить следующее: при проведении возможных реформ в государстве необходимо создавать, условно говоря, пояса защиты для личности, иными словами, определять меру ответственности государства за возможные негативные аспекты реформирования. В законодательстве в таком случае следует заранее устанавливать коэффициенты индексации имущественного состояния граждан, компенсации при потере работы, меры конкретной социальной защиты детей, студентов, пенсионеров, престарелых.

Особое значение для проведения правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности имеет политическая ответственность, которая должна базироваться на юридической ответственности. Политическая ответственность — это мера возможного принуждения, применяемая к государственным деятелям — лицам, в чьих руках концентрируется значительный массив власти. Отмечена необходимость создания юридического механизма политической ответственности.

Третий параграф «Тенденции развития правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности и становление правового государства в Российской Федерации» посвящен исследованию наиболее проблемных сторон развития правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности в контексте правления права.

Формирование и развитие правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности предполагает наличие соответствующих условий для этого. Таким базовым, принципиальным условием предстает формирование правового государства в России. В свою очередь правовое государство - не только условие, но и цель правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности. Получается, что защита прав и свобод личности и становление правового государства в Российской Федерации есть неразрывные и по существу единые процессы.

Важно определить основные тенденции развития правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности в соотношении с формированием правового государства в России. Такой подход позволит соединить традиционно сложившееся понимание правового государства и новые аспекты в развитии правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности. Иными словами, правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности как комплекс мер позволяет, опираясь на силу государственного влияния, усилия общественных объединений, других субъектов, сконцентрировать внимание на приоритетных направлениях формирования правового государства.

Тенденции правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности опосредуются, во-первых, наличием объективных возможностей для их

осуществления, во-вторых, усилиями субъектов правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности, в-третьих, приоритетными направлениями ее реализации. Тенденции развития правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности проявляются в целом на фоне тенденций развития права.

Положительные тенденции развития правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности проявляются: в формировании и усилении правозащитного характера деятельности государства; в повышении ответственности и активности личности как субъективного условия формирования правового государства; в реализация потребности личности участвовать во власти через установление и поддержание народного контроля за властью, правотворчеством и правоприменением, что позволяет расширять социально-правовые условия защиты прав и свобод личности в целом; в преодолении коррупции в органах власти и государственного управления; в упрочении права, ценностно-ориентированного наличность.

В заключении подводятся основные итоги проведенного исследования, аргументируются теоретические и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ

Монографии

1. Рыбаков О.Ю. Личность и правовая политика в Российском государ
стве. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия
права», 2003 (9,33 п.л.).

Рецензия: Козлихин И.Ю. // Правоведение. 2004. № 2.

2. Рыбаков О.Ю. Личность. Права и свободы. Правовая политика. М:
РПА МЮ РФ, 2004 (12,98 п.л.).

3. Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и
свобод личности. СПб.: Юридический Центр Пресс, 2004 (22,7 п.л.).

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК

4. Рыбаков О.Ю. Правовая политика как юридическая категория: поня
тие и признаки //Журнал российского права. 2002. № 3. (0,8 п.л.).

5. Рыбаков О.Ю. Тенденции развития российской правовой политики //
Правоведение. 2004. № 3 (0,6 п.л.).

6. Рыбаков О.Ю. Личность и власть: проблемы юридического и соци
ального значения Конституции // Конституционное и муниципальное пра
во. 2004. № 5 (0,7 п.л.).

7. Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав лич
ности // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 4 (0,8 п.л.).

8. Рыбаков О.Ю. Правовая политика и защита прав личности // Совре
менное право. 2004. № 10 (0,5 п.л.).

9. Рыбаков О.Ю. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод лич
ности: основные проблемы исследования // Вестник Саратовского государ
ственного социально-экономического университета. 2004. № 9 (1 п.л.).

10. Рыбаков О.Ю. Принципы конституционно-правовой политики и
личность// Вестник Российской правовой академии. 2004. № 4 (0,5п.л.).

11. Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика и правовая память //
Философия права. 2004. № 4 (0,5 п.л.)

12. Рыбаков О.Ю. Правовая политика в сфере защиты прав и свобод
личности: формы и виды // Юристь-Правоведъ. 2004. № 4 (0,4 п.л.).

Другие статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях и «круглых столах»

13. Рыбаков О.Ю. Отчуждение человека в постсоветском политическом
пространстве // Пространство цивилизаций и культур на рубеже XXI века:
Всероссийская научная конференция. 29 января 1998 г. Саратов: ПАГС,
1999. 4.1. (0,4 п.л.).

14. Рыбаков О.Ю. Самореализация и политический выбор человека на ру
беже тысячелетий // Человек, культура, цивилизация на рубеже П и Ш тысяче
летий: Труды Международной научной конференции. Волгоград, 3-5 октября
2000 г.: В 2 т. / Волгоград, гос. тех. ун-т. Волгоград, 2000. Т. 1 (0,2 п.л.).

15. Рыбаков О.Ю. Измерение политики в контексте проблемы прав че
ловека // Права человека в России и Европейская конвенция о защите прав
человека и основных свобод: Материалы Международной научно-
практической конференции. 29-30 октября 1996 г. Саратов: СГАП, 1997.
4.2(0,1 п.л.).

16. Рыбаков О.Ю. Приоритеты правовой политики // Закон, человек,
справедливость: философско-правовые проблемы: Всероссийская научно-

практическая конференция (19-21 мая 2003 г.) /Под ред. А. И. Демидова, А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», 2004 (0,2 п.л.).

17. Рыбаков О.Ю. Личность и правовая политика в современной России
// Право и политика. 2001. № 9 (0,8 п.л.).

18. Рыбаков О.Ю. Сущность и принципы конституционно-правовой
политики // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов; Москва: Сара
товский филиал ИГП РАН. 2000. Ноябрь (0,9 п.л.).

19. Рыбаков О.Ю. Формы реализации правовой политики // Правовая
политика и правовая жизнь. Саратов; Москва: Саратовский филиал ИГП
РАН, 2003. №3(1 п.л.).

20. Рыбаков О.Ю. Человек: актуальность политического // Россия: го
сударство, общество, личность. М.: РГГУ, 1997 (0,8 п.л.).

21. Рыбаков О.Ю. Права человека и информационная цивилизация
//Современная философия: возможности обоснования: Сб. науч. тр. /Отв.
ред. Л.И. Тетюев. Саратов: Изд-во Сарат. пед. ин-та, 2000 (0,2 п.л.).

22. Рыбаков О.Ю. Правовая политика и личность в современной Рос
сии // Политическая и правовая жизнь: федеральные и региональные про
блемы/ Под ред. А.В. Малько, А.Ю. Соломатина. Пенза: Пенз. гос. ун-т,
2001 (0,4 п.л.).

23. Рыбаков О.Ю. Личность в политическом пространстве //Личность в
пространстве России. Саратов: Приволжск.кн.изд-во, 2000 (0,5 п.л.).

24. Рыбаков О.Ю. Политический выбор человека на рубеже веков
//Современная картина мира: общество, время, пространство. Саратов: Юл,
2001 (0,4 п.л.).

25. Рыбаков О.Ю. Конституционно-правовая политика и личность // Пра
вовая политика: федеральные и региональные проблемы / Под ред. Н.И. Ма-
тузова. Тольятти: Волжский ун-т им. В.Н. Татищева, 2001 (0,4 п.л.).

26. Рыбаков О.Ю. Основные направления конституционно-правовой
политики и личность // Научные труды. Сер. Юрид. науки № 1. / Под ред.
А. Казначеева. Пятигорск: Технологический университет, 2001 (0,5 п.л.).

27. Рыбаков О.Ю. Политическое творчество и игра // Человек. Общест
во. Право: Сб. науч. ст. /Под ред. О.Ю. Рыбакова. Саратов: СГАП, 2001.
Вып.З (0,7 п.л.).

28. Рыбаков О.Ю. Направления конституционно-правовой политики //
Защита субъективных прав: история и современные проблемы. Волгоград:
Изд-во ВолГУ, 2001 (0,6 п.л.).

29. Рыбаков О.Ю., Плешаков А.П. Социальная государственность и ос
новные направления конституционно-правовой политики в РФ // Правовая

политика и правовая жизнь. Саратов; Москва: Саратовский филиал ИГП РАН, 2001. №3(1 п.л./0,5 п.л. — авторский текст).

30. Рыбаков О.Ю. Политическое отчуждение и человек // Философская
и правовая мысль: Альманах. Саратов; СПб.: Научная книга, 2002. Вып. 3
(0,9 п.л.).

31. Рыбаков О.Ю. Социальная память и политическое пространство
России // Социальная память российской цивилизации. Саратов: При-
волжск. кн. изд-во, 2001 (0, 8. п.л.).

32. Рыбаков О.Ю. Политическая власть // Вестник Международной ака
демии бизнеса и банковского дела. Сер. Юриспруденция. 1997. № 1. Толь
ятти (0,5 п.л.).

33. Рыбаков О.Ю. Личность и правовая политика // Российская право
вая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова, А.В. Малько. М.:
Норма, 2003 (1,3 п.л.).

34. Рыбаков О.Ю., Пряхина Т.М. Конституционно-правовая политика//
Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова, А. В.
Малько. М.: Норма, 2003 (1,2 п.л./0,6 п.л-авторскийтекст).

35. Рыбаков О.Ю. Правовая политика: понятие и приоритеты
//Актуальные проблемы правоведения. 2004. № 1(7) (0,8 п.л.).

36. Рыбаков О.Ю. Понятие и признаки правовой политики // Правовая по
литика субъектов Российской Федерации: Материалы круглого стола. 26 сен
тября 2001 г. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 2002 (0,6 п.л.).

37. Рыбаков О.Ю. Правовой статус личности и его защита // Вестник
Саратовской государственной академии права. 2004. № 3 (0,7 п.л.).

38. Рыбаков О.Ю. Правовая политика и правовая память российского
социума // Правовая политика: от концепции к реальности / Под ред.
Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юрист, 2004 (0,6 п.л.).

39. Рыбаков О.Ю. Личность и государство: основные подходы к кон
цепции социального партнерства // Государственная власть и местное са
моуправление. 2004. № 5 (0,6 п.л.).